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见证政府法律服务从无到有?发展成熟
——专访北京市司法行政系统先进个人、观韬中茂律师事务所吕立秋律师
2018年第4期  作者:特邀记者∕孙莹

  她是如何走进行政法这一专业领域的?如何取得了今天的成就?对于政府法律服务和政府依法行政又有哪些思考?带着这些问题,记者对吕立秋律师进行了专访。与其说这是一次对优秀律师的专访,不如说是一次探秘之旅。
  蝉联多届美高梅正规网址行政法专业委员会主任一职,吕立秋律师在行政法领域的地位和专业程度可见一斑。可是,作为一位执业23年、见证政府法律服务从无到有的资深律师,吕立秋在社会上却显得有些神秘,媒体上鲜有她的报道,在一些热点事件出现时,从未见她出来发声。就连她当选“北京律师楷模”称号时,宣传材料都有些蜻蜓点水。
  她是如何走进行政法这一专业领域的?如何取得了今天的成就?对于政府法律服务和政府依法行政又有哪些思考?带着这些问题,记者对吕立秋律师进行了专访。与其说这是一次对优秀律师的专访,不如说是一次探秘之旅。

吕立秋律师参与北京美高梅章程修订工作


  走出象牙塔,寻找行政法实务
  作为控制和规范行政权的法律,行政法在中国的法律体系中,出台得比较晚。1989年出台的《行政诉讼法》,比1950年颁布的《婚姻法》晚了近40年。
  《行政诉讼法》出台的时候,吕立秋还是中国政法大学的在校学生,初次接触这门课程,就对它产生了浓厚的兴趣,进而研读了法大该专业的研究生。研究生毕业后,她留校任教,开始讲授行政法,同时进修了行政诉讼法博士学位。吕立秋的课很受同学们欢迎,因为吕老师更喜欢用鲜活生动的实例去解读严谨枯燥的法律条文,让人听得津津有味。
  然而,作为一门应该由实务去推动理论研究的法律学科,行政法在最初实施的那几年却本末倒置,基本集中在学者理论研究层面,鲜有法院判例。以至于吕立秋想为讲授某条法律去找案例时,很费劲地才能找到一个,想找第二个都难。
  无论是政府、法院和社会,当时对行政法的理解还停留在初级阶段。“当时说我学行政法的,没人知道是做什么的”。吕立秋说。1996年开始,她一边任教,一边做兼职律师。博士毕业后,她于2001年递交了一封辞职信,执意离开了别人都削尖了脑袋想进的高校,进入北京市观韬律师事务所,成为了一名专职律师。
  她的同学,大部分都去政府和研究机构了,极少有人做律师。连吕立秋的老师都特别不理解,她为什么要去做律师。
  吕立秋解释说:“我是带着强烈的好奇心去做律师的,就是想抛开那些少的可怜,还停留在表面上的案例,亲身去体验规则和法条在实际案例中的运用。希望有一天能带着丰富的实践经验,再回到讲台,继续行政法的研究。”
  她当时的执念,像极了《西游记》里离开花果山,远渡重洋去寻找长生不老仙术的美猴王。
  学行政法专业,又留校教这个专业,最后到出来做律师从事这个领域,吕立秋属于凤毛麟角的专业人才。正因为如此,打开市场和创立品牌对她来讲,并非难事。
  只是,人们大多都是先知道吕立秋这个名字,当看到她本人时才不免错愕——居然是个女的!而且还长得并不像想象中那样资深。在做律师的初期,吕立秋并未想过将行政法当成商业意义上的一块律师业务。“其实,很多人不知道,除了行政法业务之外,我还做了很多金融业务,最开始做律师的那些年,我是靠做金融业务去支持我做自己喜欢的、不挣钱的行政法业务的。”吕律师说。
  在行政法业务领域,对于挣不挣钱,吕立秋律师其实并不十分在意,这本就不是她做这个领域的初衷。直到今天,她对涉行政法的案件仍然以是不是新的,有挑战的,有意思的为代理标准。“知之者不如好之者,好之者不如乐之者”,对于每一个行政法律问题,吕立秋律师带着享受的心情进行研究,在这个领域,从来没有感觉辛苦或者疲惫。她说,只要有时间,她更愿意精雕细琢自己的法律意见,让它尽可能更加完善。
  从20世纪90年代开始至21世纪初是行政法立法比较热的时候。《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》都是在那些年酝酿、论证、立法,吕立秋律师作为为数极少的律师代表,积极参与《行政许可法》《行政强制法》《国家赔偿法》等立法工作,为行政法体系的建设提出了不少真知灼见。
  可以说,她的学习、工作经历与行政法的诞生和发展紧密相连。
  2004年,国务院《全面推进依法行政实施纲要》出台。政府部门在依法行政方面的法律需求越来越多,但社会上却没有与之相匹配的、足够的法律服务资源。当交通管理、市容管理等社会管理领域出现行政法问题时,律师协会便冲在前面,组织律师为政府部门提供法律服务。作为美高梅正规网址行政法专业委员会的主任,吕立秋律师自然而然地参与了很多公益性的法律服务。
  再后来,征地、市政建设,市容整治等各方面行政管理进入爆发期,社会纠纷越来越多,政府应诉的需求才随之多起来。直到各大部委、市政府各委办局,主动开始付费聘请律师提供法律服务,并从北京慢慢向全国辐射普及,政府法律服务才真正成为律师的业务组成部分,吕立秋律师也眼看着从事行政法业务的律师越来越多,队伍发展壮大。

  低调工作,谨言慎行
  在吕立秋律师的客户名单上,外交部、交通部、发改委、财政部、民政部、人民银行、外汇管理局、药监局都赫然在列,羡煞旁人。但只有她自己知道,为政府部门和行政机关提供法律服务,压力很大。
  由于政府工作的特点和事件的突发性,律师经常得随叫随到。而且很多案件要求律师当场或者很快出具法律意见,意见还必须经得起检验。碰到律师意见和客户意见不一致的情况,工作更是难做。
  吕律师说,这就要求做行政法的律师一定要在专业上精深,并坚守自己的职业准则。“这个领域对律师的专业要求更高,律师要去分析法律怎么规定的,理论上怎么看,实践中都是如何理解和把握的,以及未来法律会怎么解决?这比一般的法律服务要更加系统和复杂。如果要做出一个与政府客户认识相反的判断,需要律师比政府的人更专业才行,很考验律师的功底。”
  在为每个行政机关做法律顾问时,吕立秋律师都要对部门法进行系统性研究,深度参与部门法的修改,提立法建议,改进制度。每天,她还要密切关注行政法领域最新的法院判决和复议机关的决定,紧追最前沿的实务发展。
  当判断行政机关的行政行为有错误,会有败诉风险时,吕律师还会积极劝客户自我更正,或尽量与当事人达成和解,不要去消极等待一个败诉结果,也不要在应该败诉的案件上执著于追求胜诉的结果。“既要为客户的个案考虑,又要考虑客户普遍使用的执法标准;既要维护客户的诉讼利益,也不能曲解法律的原意,这是我们行政法律师的职业操守。”吕律师说。
  按理说,客户个个都来头不小,吕立秋律师要是想为自己做宣传简直是易如反掌。然而,与她客户个个名头响亮形成鲜明反差的是,吕律师在工作和生活中极其低调。
  “给当事人提供服务的律师,和给政府提供服务的律师完全不同。服务的对象不同,工作要求也不同,我们必须特别低调。”吕律师说,她给年轻律师做培训时要求,政府法律服务律师的第一个原则就是缄默。
  这些年微信盛行,很多时候,了解一个人的工作和生活状态,看看他的微信朋友圈即知。绝大多数律师的朋友圈都少不了记录代理工作、法理论辩、热点关注这些内容。然而,吕立秋律师的朋友圈却很“另类”,基本就是风花雪月和心灵鸡汤。没人知道,她在忙什么。
  “我是不能写,不能发呀。”吕立秋律师爽朗地笑着说:“对很多事件,可以说我非常了解里面的‘内情’,看着朋友圈里大家发的很多言论、猜测,我知道根本就不是这么回事,但是就只能忍着,一个字也不能写。”
  即便在这次专访中,采访者是一个认识了十几年的老熟人,也可以对案例进行一些必要的技术处理,但吕律师仍然恪守她二十多年的职业原则——缄默。那些她代理胜诉的具有重要意义的行政诉讼案件,那些她参与订立和修改的法律条文,那些她妥善处理的紧急事件,半点也没有透露。
  “这么多年,好玩的案子不少,可是我到现在都不敢出一本案例集。这是我们的职业准则和保密纪律所要求的。”吕律师说:“既然不能说,那还不如刻意遗忘。现在,缄默和遗忘已经成为我的一种职业习惯。”

吕立秋律师接待当事人


  见证政府法律服务发展
  从做兼职律师开始至今23年,吕立秋律师见证了政府法律顾问服务从无到有,逐步发展,成效显著。
  吕律师说,从行政诉讼的角度看,在20世纪90年代,政府、社会和老百姓都不太接纳行政诉讼的概念。当时听说的都是某人告了政府之后,政府如何打击报复的事,现在看起来就像笑话一样。而现在,行政机关都是主动告知当事人诉权以及期限,甚至引导当事人通过诉讼解决争议,政府也希望法院来裁决行政纠纷。这就是非常明显的进步。
  另外,在信息公开领域,2008年政府信息公开条例出台。条例刚一出来时,就有人行使权利,要求政府公开“三公”经费。当时,政府还觉得匪夷所思,甚至认为“三公”经费就不应该公开。后来,北京率先立法,明确规定政府“三公”经费要主动公开。老百姓可以一下子提几十、几百个公开申请,政府也觉得是家常便饭了,专门设立部门配备专职人员来处理公众的信息公开申请。所有行政许可、处罚的标准都在政府网站上进行公开。可以说,政府信息公开的意识只用10年就培养起来了。
  从政府“红头文件”(规章以下的规范性文件)的角度,过去是政府比较任意发“红头文件”,老百姓还无可奈何,但是随着复议法和诉讼法将“红头文件”纳入审查范围,政府在“红头文件”领域的立改废工作也更加规范,法院在监督力度上也越来越大,政府“红头文件”接受同级政府、人大监督等制度也逐步建立。可以说,这方面能够反映政府的进步是非常明显的。
  从律师参与政府法律服务的角度来看,也已经从早期的公益性参与转变为市场化参与。政府从让律师提供公益服务,变成了现在的政府采购购买律师服务。以前只是用律师来应对纠纷,打官司仲裁诉讼,现在,从决策论证到执法规范性论证也会让律师参与,监督检查的工作也能委托给法律顾问了。法律顾问参与行政机关事务的程度越来越深,范围越来越广。
  以上种种,都是法治政府逐渐显现、成熟的体现。
  同时,吕立秋律师也清楚地看到目前政府行政的难点——依法决策。“从政府法律顾问的角度,我们更希望在重大决策制定之前、执法前的行为论证以及立法论证时就参与进去,发挥作用。”吕律师说,现在,能在行政行为做出之前就让法律顾问参与的政府部门还不足半数。对于制定一项决策,很多政府部门还习惯把绩效考核考虑在第一位,把领导评价考虑在第一位,却还没有建立起不合法就不做的意识。如果法律顾问能在行政行为做出之前就对其合法性进行论证,行政纠纷可能就会大大减少。

  政府法律服务业务并非高枕无忧
  眼看着政府法律服务如同一棵树苗,从生根、发芽到逐渐成长,马上就要长成一棵参天大树,但吕立秋律师却常常为政府法律服务的前景忧虑。政府依法行政的意识增强,业务量大幅提升,并不意味着做政府法律服务的律师就能高枕无忧。

吕立秋律师参加北京美高梅行业规则委员会工作会议


  制约行业发展的第一个问题是律师费用没有与市场价衔接。
  “在北京,政府法律服务的商业化程度比较高,虽然个别领域还不理想,但费用基本能覆盖律师成本,或者略有盈余。而从全国范围来看,外地的收费水平实在太低了,有的地方每小时的律师费折算下来只有十几块钱。”吕立秋律师说,政府购买服务应该参照市场行情,确定一个相对合理的价格,确保真正优秀的律师愿意留在这个领域,否则就会进入一个恶性循环:政府购买服务价格太低,好律师就不愿意做,整体服务质量就会下降,导致社会评价降低,最后领导说不好用,原本一个好的制度就废了。
  吕律师说,目前北京及一些地方通过政府采购建立政府法律服务的律师库,是通过律师报价来确定采购价。有的律师为了中标,报了低价,拉低了政府的定价预期,一定程度上导致目前政府采购的定价不够合理。实际操作中,很多政府采用竞争性谈判的方式选聘法律顾问。事实上,政府已经从价低者得的采购方式中吃到了苦头。便宜的服务质量不行,可签了合同,再不好用也得别别扭扭用一年。
  此外,公职律师的发展对市场冲击也比较大。
  吕律师说,在国外,政府法律服务的市场很小,其原因就是政府拥有庞大的公职律师队伍。现在我们国家也在大力发展公职律师,他们未来的走向,直接影响着律师行业政府法律服务业务的发展。律师如果自己做得不好,市场也会毫不留情。
  再有,政府法律服务应该算是特定历史阶段的产物,虽然律师们是在为建立法治政府而努力,但如果有一天,依法行政的制度建设得特别体系化,这个领域的律师的历史使命就快结束了。
  认真钻研业务,注重多元发展,这是吕立秋律师给同行们的建议和忠告。
  在行政法实务领域深耕23年,吕立秋律师乐此不疲,再也回不去自己挂念的讲台了。“我算是忘了初心的吧”,吕律师拿自己打趣道:“原本是为了丰富实务经验找案例从高校出来做律师的,但是找到了,却回不去了。因为太有意思,割舍不了。”
  吕立秋律师说:“通过自己的努力,将一些棘手的事件处理得特别圆满,或者是系统性解决了某个领域的问题,能够在政府法治建设中尽到自己的绵薄之力,可能这就是做行政法实务的满足感。”

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