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律师介入环保公益诉讼的思考与实践 2016年第2期  作者:美高梅正规网址

周塞军

胡玉来

栾政明

赵兵

霍志剑

周建勋

文黎照

杜萌

  时间:2016年3月11日
  地点:美高梅正规网址四层第五会议室
  参会嘉宾:周塞军  全国美高梅环境、资源与能源法专业委员会主任
  胡玉来  全国美高梅环境、资源与能源法专业委员会委员
  栾政明  北京美高梅环境与资源法专业委员会主任
  赵兵  北京美高梅环境与资源法律专业委员会副主任
  霍志剑  北京美高梅环境与资源法律专业委员会副秘书长
  周建勋  北京美高梅环境与资源法律专业委员会委员
  文黎照  阳光时代律师事务所合伙人
  主持人:杜萌  《北京律师》编委会特邀委员
  
  议题背景
  1989年12月26日,第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法》并公布,自公布之日起施行。
  2014年4月24日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过《中华人民共和国环境保护法》,自2015年1月1日起施行。
  2015年1月6日,最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,自2015年1月7日起施行。与之配套的最高人民法院、民政部、环境保护部《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》同日发布。
  
  主持人:修订后的《中华人民共和国环境保护法》至今施行已有一年两个月。2015年年底,有权威媒体回顾了这部"史上最严"环保法实施一年来的情况。今天的座谈会正处在"两会"召开期间,我们注意到,有人大代表和政协代表专门就这部法律的实施提出了建议和提案。
  我相信各位嘉宾对环境公益诉讼领域一直给予关注,今天在这里研讨环境公益诉讼话题,希望大家能交流和分享各自的研究心得,以及介绍个人参与诉讼的实践经验。
  周塞军:我们首先应该看到,修改《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》),是国家保护环境的重大举措,这部法律修订后有两个非常好的特点:
  第一,原来的《环保法》起点低,比较空泛,修订后的法律把环境保护中很多具体的"点",通过法律规定明确下来。比如,环境行政管理机关的职责,在法律中一直规定到县级人民政府在环境保护生态补偿方面负有职责。再比如,明确了企业在环境保护方面要承担节能减排等等。
  第二,对于违反《环保法》的责任人,其法律责任也规定得非常清楚。
  可以说,修订后的环保法增添了许多可具体操作的细节,律师在环境公益诉讼中可作为的空间扩大了,这是没有问题的。但是,律师的身份是代理人,是基于当事人的权利而行使这个权利,并不是一个独立的主体。
  我个人认为,新《环保法》实施以后,随着法律规定得更加明确,对律师介入环境民事公益诉讼这块业务有很大帮助,最高人民法院出台的司法解释,对律师的实际操作也有很大帮助。
  这部法律修订前,环境公益诉讼面临着许多问题,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》发布并实施后,环境公益诉讼存在的许多疑惑和问题能够得以解决。但是,从这个司法解释颁布一年来的效果看,好像影响也有限。我记得2015年年底在西安的环资委年会上,据最高人民法院环境庭同志介绍,全国一年环境公益诉讼的数量是非常少的。
  主持人:中国青年报报道"两会"披露了相关统计数字:2015年一年,全国各级人民法院受理的环境民事公益诉讼案件逐渐增多,福建、贵州、江苏等13个省市法院受理环境公益诉讼案件就有45件。曾有媒体报道称,自2000~2013年,全国环境公益诉讼案件总计不足60起。
  2015年9月,人民政协报报道称,有不少专家认为,诉讼权放开后,环保组织的公益诉讼定会出现一个"井喷期"。持这一观点的背景是,截至2014年年底,共有20个省(市、自治区)人民法院设立了371个环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭。而按照民政部民间组织管理局统计,截至2014年第三季末,全国共有700余家社会组织可提起环境民事公益诉讼。
  事实上,环境公益诉讼至今没有出现"井喷"。
  周塞军:我们国家的环境公益诉讼涉及方方面面,国家立法只是支持其开展的一个方面,仅靠这一部修订后的《环保法》和一部司法解释,就希望能全面解决环境公益诉讼存在的问题,环境公益诉讼就能"井喷",我想问题没有这么简单,只能说是为环境公益诉讼提供了一个良好的法治环境,但问题的彻底解决,人们恐怕需要持有一个相对保留的态度。
  主持人:我们知道,律师从事环境公益诉讼的工作特别艰辛,收入很少,甚至没有。谁来就实践中具体技术操作环节遇到的困难作些介绍?
  胡玉来:2015年我代理了一起环境公益诉讼案件,这起案件是在《环保法》修订之前就在贵州当地立了案的,案情涉及一家铝铁矿煅烧加工企业造成的大气污染。值得一提的是,在新修订的《环保法》和最高人民法院相关司法解释施行的背景下,这起诉讼的进程有了特别之处:
  一是追加共同原告:由于原告是当地的一家环保社会组织,成立时间不长,为此环保组织北京市朝阳区自然之友研究所申请作为共同原告,以便对其原告主体资格进行补强,该申请得到了法庭的许可;二是本案是第一起涉及大气污染提起的环境公益诉讼案件,对解决社会关注的雾霾问题具有重要意义;三是依据最高法司法解释的规定,我们首次将"赔礼道歉"增加到诉讼请求中,得到了法庭的支持;四是代理这起案件尝试采取律师计时收费方式,这在诉讼过程中被确认。
  主持人:你们是怎样计时收费的?
  胡玉来:当时我们签协议时明确收费标准是每小时2500元,但考虑到这是公益诉讼,与"自然之友"签的合同按每小时1250元收费,也就是减半收取。当时我们投入的工作量已达到20多个小时,包括到现场调查、准备诉讼请求等,算下来应该是25000多元。后来在调解过程中,我们表示原则上这个数就不动了,虽然后面还有调解,还要花费时间和精力,就不再增加了。
  被告方仍觉得这个数额高。为实现计时收费这个尝试,我们减了自己的时间,保了单价。我们的考虑是,律师不要把身价掉下去,最终结果按8小时计算收了10000元,对收费协议进行了变更。以后,我们可以根据案件适当情况采取计时收费,这次尝试在诉讼过程中被确认,对今后继续这样做有着很大的启示意义。
  赵兵:律师公益诉讼收费相对来说比较困难,你们计时收费确实开创了一个很好的先例,今后我们收费时也可以考虑尝试采用这种方式。
  你谈到,这是一个以调解结案的案件,被告在律师费的收取上对抗不会那么强烈,但是在判决的时候,一旦被告提出强有力的抗辩,不认可你花费的时间,法院能不能支持你所主张的律师费这个观点就不好确定了。律师办案因人而异,出现这样的情况,在环境公益诉讼中,律师计时收费就可能存在推行困难的问题。
  
  胡玉来:目前国内律师在诉讼中采用计时收费的比较少,经验也少,最重要的是进行尝试。在这起案件中,其实被告认为最后这10000块钱还是收多了。但最后被告律师劝说委托人,原告律师要的这个钱已经很少了。
  为什么?这是我们律师执业经常面对的,在同一法庭上,如果被告律师提出原告律师费高,就相当于说自己的律师费也收高了。因为一般来看,对于环保公益诉讼案件,原告律师费肯定会低于被告律师费。按我现在的想法,介入环保公益诉讼案件代理原告时,最担心的是被告不请律师。只要被告聘请律师,我觉得代理原告的律师签约计时收费的事情就好办。律师收费实际是涉及本行业人员的认识,据我了解,从总体上看,法院的态度是:只要是按照相关行政和行业主管部门的收费标准收费,就会认可。
  
  赵兵:环境公益诉讼能否更好地发展,没有国家在法律政策层面的有力支持,肯定举步维艰。
  律师介入环保公益诉讼,包括律师费收取,如何寻找一个更好的发展空间,我认为从国家层面来看,要能在具体法律依据上给予律师代理环境公益诉讼更多、更有力的支持,才能有助于这项事业的发展。
  主持人:各位嘉宾能否就环境公益诉讼实践中碰到的问题做些介绍?
  文黎照:"环境"和"公益"使其具有其他诉讼不具备的特殊性,包括诉讼主体、诉讼对象、诉讼目的和诉讼功能等方面。律师在环境民事公益诉讼中所扮演的角色、服务路径和所起的作用都具有特殊之处。
  一方面,从律师作为环境民事公益诉讼的原告代理人来看,原告通常是环保公益组织,力量相对来说比较薄弱,当地检察机关和政府主管部门可以作为支持起诉方参与诉讼。律师在介入案件时,就要试图协助当事人联络当地的相关部门,发现有利证据,确定被告和诉讼请求;此外在办理环境公益诉讼案件时,律师还要就环境损害和生态功能损失的确定、制定合理的修复方案等关键问题,与审理法官、相关专家多进行沟通,发挥环境律师的优势,再实现进行环境公益诉讼的目标,修复和保护受损环境与生态。
  另一方面,如果律师作为环境民事公益诉讼的被告代理人,也同样是为了实现保护环境和生态的目的,让污染者承担应当承担的责任,推动环境法治的实施。作为被告的代理律师,需首先明白举证责任在被告一方,重点关注被告免责或减责的关键证据,就是污染或破坏行为与损害后果之关的因果关系证据,此外也要关注环境损害的鉴定和修复方案及费用,这都与被告最终承担的责任密切相关,要与法庭和相关专家多沟通和配合。
  最后,从这一年的实践来看,调解不失为环境公益诉讼纠纷解决的一个好途径,如果能促使原被告双方和解,原告保护环境公共利益目的实现,被告主动承担了责任,受到了教训,也不至于因此破产,失去发展能力,引发工人下岗、债务危机等社会问题,无论代理哪一方都要朝着这个方向努力,让环境公益诉讼带来深层次的积极社会效应。
  补充一点,之前我也写过几篇文章讨论,就是关于环境公益诉讼的诉讼请求如何确定,判决生效后,如何监督执行以及司法是否可以超出原告诉求范围、是否干预行政权、是否主动司法的问题,2015年有一例这样的判决。
  胡玉来:就以我刚才提到的贵州那个案件来说,我们遇到的最大问题是鉴定,也包括评估,这是一个特别困难的问题。
  法院立案以后就启动了鉴定评估程序,先在当地找了一家机构,这家机构做了一段时间说做不下去。没办法,我们又找了4家鉴定机构推荐给法院。法院选定其中一家,是一家特别权威的机构,这家机构鉴定测量的污染物根本没有与本案中的与大气有关的污染物结合起来,一年时间快过去了,没办法做鉴定,最终导致这起案件只能进行调解。
  主持人:我们知道,相当数量的环境诉讼案件都纠结在鉴定结论上,这是一个现实瓶颈。
  胡玉来:环境诉讼案件比较特殊,合议庭中应有专业方面的人员,在委托、鉴定过程中要全过程参与,不能采取现在一般的鉴定模式,中间要经过法院鉴定这个环节,法官也不能说推给一个鉴定机构以后就再也不管了。另外,对于诉讼请求,现在好多案件都要提"恢复原状"的诉讼请求,包括将修复费用折算成钱。其实,在我看来这不重要。
  前面案件中原告要求的是什么钱?是制订方案和后来监督、监管的钱,这才是我关心的,而不是实施这个方案需要多少钱。我们要成立一个基金,有多少钱都放在那儿,就算放在企业账上也可以,只要有包括原告、法院、行政机关等人员的共同监督,用这笔专款去修复治理,最后能达到法院确定修复方案的要求就行。
  
  赵兵:刚才提到律师在参与这方面案件时遇到的一些难点和问题,大多是从环境公益诉讼原告代理人角度谈的。我是在《环保法》修订出台之前做过被告方的委托代理人,我的感受是,不能因为是环境公益诉讼案件的被告,其合理合法的权益就不受尊重和保护。
  如果说鉴定问题是环境公益诉讼中的难点,从被告的角度考虑,鉴定能否公平公正地作出结论,法院能否公平公正地判决,更是被告特别关注的。在我代理的那起环境诉讼案件中,做鉴定的专家在评估报告中给出两个意见、两个数值,一个意见是3000多万元,一个意见是2000多万元,专家把意见明确写入鉴定报告,表示倾向于第二种意见。专家认为,第二个意见数值更趋近案件的实际情况,但法院最终采纳的数额却是3600万元。让我疑惑的是,法院请专业人士对专业问题作出了具体明确的评估报告,专业人士作出了明确的倾向性意见,但法院最终没有采纳这个意见。
  保护环境,加强对污染、破坏环境的行为的惩罚,对于目前环境的治理和改善无疑会起到很好的遏制和规范作用。但让人担心的是,如果我们从惩治污染、破坏环境的角度出发,在处理环境污染事件中,不能够严格作到公平公正地依法对待案件当事人,作为社会组织提起环境公益诉讼,会不会有利用此情况或者由此演变成一种变相敲诈式的诉讼的可能?我认为这是一个值得注意的危险信号。
  
  霍志剑:我想接着大家的话题,谈一谈现阶段环境公益诉讼中律师业务的情况。我现在手里有一份统计,是最高人民法院从新《环保法》实施伊始截止到2015年11月统计的数据,全国一共处理了36起环境公益诉讼案件。从这个数据中可以分析出来,自环保法修订实施以来,法院受理的环境公益诉讼案件还是非常少的。
  目前律师公益诉讼业务还处于刚刚起步阶段,应该对此有一个客观的评价和评估。
  我认为公益诉讼出台之后,相对于已经成熟的私益诉讼而言,更多的是对一个国家法律生态系统新的考验。我们在实务中碰到的困惑,既有法官的困惑,也有律师的困惑,它考验的是一个法律人群体的业务能力问题。
  关于鉴定、评估,以及专家论证的问题,我也曾经遇到过。它考验的是科学家群体公正以及独立精神和科学技术的水平及能力问题。上述各种情形都影响着这项事业的进展。
  如果说律师群体想在环境公益诉讼制度中有所作为,我认为在目前这种生态系统中很难。由于个人作为起诉主体没有放开,严重限制了律师、尤其是专业律师进入环境公益诉讼领域的途径,现阶段形成规模性的律师业务还很难,更多的是推动性的动作。如果说能够将个人作为原告主体制度落实的话,环境公益诉讼制度将会出现一个质的改变。
  
  周塞军:谈到律师介入环境公益诉讼,我想从5个角度做一下补充。
  第一是环保组织问题。目前我们国家虽然有很多社团,但社团的发展总体处于不成熟的阶段,许多社团的资格、成熟度、办事能力普遍较低,绝大多数社团都设为非盈利性组织,财务状况整体来讲都不好,其成员多为志同道合的爱好者,他们更多是热心公益,自身的财力有限,请律师大多数是无偿的。
  第二是评估机构问题。目前涉及环境保护的评估机构少,不专业,不成熟,很多评估机构挂靠在高校或者研究所下,从兼职在向专职过渡,这还是次要的。有些评估机构虽然具有专业水平的评估人员,但他们的专业评估人员更多专长于业务评估,对损失和赔偿的计算则不擅长。
  第三个问题,环境诉讼审判经常要涉及恢复原状的诉求,怎么恢复原状,是判他自己去做,还是出一笔钱;我们要去找谁恢复,怎么样恢复?说实话,法官跟我们都一样,都是在大学学法律出来的,办了很多案子,但是像这类案子,大家都没有经验。
  第四是判决下来的钱怎么管理?是不是设一个统一的基金,是原告设一个,还是各省设一个基金。再就是基金设给谁,谁来监管?这一部分目前没有成熟的做法。
  最后一个问题是律师收费。我记得全国美高梅环资委成立之初,前五年的活动就在进行全体委员的能力建设。为什么要这样?尽管参加环资委的委员做过一些环境案件,大家都是一些资深律师,但实际上对环境保护、环境侵权官司如何打,知识的储备是不足的。从事环境诉讼的专业性很强,其思维有别于民事诉讼的一般思维。除专业性之外,投身环境公益诉讼的律师必须是一批"活雷锋",有公益心,要付出很多代价,却只能低收费。还要明确的是,环境公益诉讼无一例外都是群体性案件,涉及社会稳定,影响到地方GDP等问题。所以,律师介入做环境诉讼,可能存在一定程度的风险。
  主持人:周律师,用5年时间培养一个从事环境诉讼的律师,您认为能达到什么水平?
  周塞军:要求环资委的委员们对环境法的基本原理搞清楚,对相关法律规则也很清楚,能够用专业语言交谈问题。我记得有一年在四川一个会议上谈环境保护问题时,有位新加入的律师提出了好多疑问,说你们为什么说话都绕着说,不直接说?他以惯有的思维来思考审视环境保护问题,觉得你是在绕着说,实际上这的确存在很大的思维差别。
  主持人:赵律师,您在介入环境公益诉讼时最大的顾虑是什么?
  赵兵:律师在介入环境公益诉讼时,尤其是作为被告的代理人,可能会存在社会上原来有给刑事案件被告人做辩护人即替坏人说话的说法,从道义上就站到了受社会谴责的一面。如果作为原告方,就存在律师付出的时间与精力与收费能否匹配的问题,因为我们都知道,环境公益诉讼的特殊性,无论被告最终被判赔多少,都要将该笔赔偿款用于环境的修复和治理,这里面的费用也只能是扣除一定的合理费用。
  环境案件相对来说都比较复杂,涉及取证难以及复杂的鉴定、评估问题,在这种情况下,律师作为原告委托代理人参与诉讼就要有公益心,否则,就不能很好地完成这项工作。在这里我想说,对于律师参与公益诉讼要有公益之心是一方面,另一方面,国家层面也应出台扶持律师参与环境公益诉讼的相关政策,以鼓励推动律师更多地参与环境公益诉讼。
  
  周建勋:在我看来,律师介入环境公益诉讼的难点,主要是《环保法》对生态环境保护的缺位。环境公益诉讼姓"公",而生态环境是全社会成员赖以生存的基础,是环境公益诉讼的本来指向。我自己研读新《环保法》发现,新修订的《环保法》对生态保护的表述非常少。我为此进行了一番详尽统计:
  这部法律出现"污染"二字的地方总共提到78处,涉及"生态"二字仅有25处,而这25处在总则中出现2处,监督管理当中出现3处,在改善环境这一章13处,"生态"二字在第四章中涉及企业污染的文字中没有出现,在第五章信息公开公众参与中--这其实是生态环境保护最直接涉及公众参与的部分,只出现2处,在法律责任这部分仅出现5处。
  如果将我所作的统计制成一个表,可以很清楚地发现,现行《环保法》对整个生态环境保护的法律制度设计非常薄弱。它更偏重于污染防治。从某种意义上讲,现行《环保法》也可以叫污染防治法,而不叫环境保护法。反观在这样法律制度设置的前提下,律师介入环境公益诉讼,可作为的尺度就非常窄了。
  我注意到,2015年9月17日,中信办和国信办召开了一个记者发布会,提到生态文明建设的"1+6"文件,该套文件恰恰是要推进生态体制改革的,但这个文件的关键内容还没有吸收到修订的新法当中。
  需要说明的是,生态环境和我们说的环保法上的环境是有区别的。《环保法》上的环境是以列举方式表述的整体概念,由15类要素构成,分为天然和人为两大类要素。而中央"1+6"文件中有关生态环境的说法,明确生态环境并不包括人为的自然因素,仅指由大气、地表水、地下水、土壤、植物、动物等自然因素和环境要素组成的自然界。这种概念区别的提出,显示出国家在重视生态环境保护方面有了更加清晰的认识。
  主持人:周律师,您介入环境公益诉讼遇到过什么样的棘手问题?
  周建勋:律师介入环境公益诉讼遇到的问题很多。
  就原告律师而言,首先,应当提出符合案件实际情况的诉讼请求。有些诉讼请求,比如生态服务功能损失等,就算法律或者司法解释认为法院应当支持,但是如果这些请求在特定的生态环境领域实现不了,目前又无法证明,就等于给败诉埋下了伏笔。
  再比如生态环境修复,这个修复具有什么样的指向?比如大气,北京的大气漂到河北,你要修复的是哪儿,怎么来修复?前几天巴西法院审理了淡水河谷公司的污染案,判令淡水河谷公司赔偿包括环境修复在内的各项损失共计11亿美元。这个案子的环境修复不仅包括被污染的生态环境修复,还包括被污染的村庄的搬迁,以及村民的体检和健康修复,这给我很多思考。
  依我看,如果律师在环境公益诉讼中做原告的律师,有一个很高的要求是,你要熟悉对环境本底进行的调查,比如有人在非法占用林地开矿,侵害了地表水、地下水、土地、森林、大气,你要提起的是针对哪一方面环境要素的公益诉讼呢?如果不具备环境本底调查这个前提,就算提起诉讼,可能你官司打到最后也只有调解。
  综上所述,我认为,尽管律师介入环境公益诉讼的空间可能很大,但是在目前的法制环境下,介入口径不是很大。
  
  栾政明:听了大家的发言,我感触颇深,就此机会,我想谈一谈北京美高梅环资委就推动环境公益诉讼方面的一些想法。针对现阶段而言,北京美高梅环资委将尽可能多地举办环境公益诉讼方面的专业培训及研讨会,提高委员们的专业素养及业务能力,多多联系国内环保组织,尤其是北京的环保组织,逐渐形成与环保组织的良性互动,为我们进一步推动环境公益诉讼业务的开展奠定基础。
  另外我个人建议,环境与资源法律专业委员会内部设立公益诉讼专项工作组,从这个委员会具有的特殊性考虑,可适当多赋予其一些职能。比如,公益诉讼专委会可以联系各界为公益诉讼事业举行筹资活动,可将筹集来的资金放入美高梅专门的公益诉讼资金管理账户,用来支持公益律师开展环境公益诉讼业务。
  主持人:今天大家就律师介入环境公益诉讼话题,从多角度、多方面介绍了个人的思考分析和实践经验,相信能给律师同行提供有益的启发和思考。感谢各位嘉宾的真诚奉献,谢谢。

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