会员登录
您所在的位置:首都律师 > 正文
谈国家行政补偿制度及其执行的合理性——兼论《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》的法律性质 2009年第5期  作者:刘建民 鑫诺律师事务所

  行政补偿,不同于以行政违法或者过错为前提的行政赔偿。作为一种权利保障和利益平衡机制,其目的是对为了国家和社会公共利益的需要,而合法地给特定人带来特别损失时依法予以弥补,以体现社会正义和法律公平。我国关于行政补偿的法律法规较多,虽然法定,但没有统一的执行标准和有效的救济途径,显然其法律效果和社会效果不尽如人意。通过对撤回生效行政许可引起的行政补偿个案的合理性分析,期望有益于国家行政补偿的制度建设和立法完善。
  一、国家行政补偿制度的法律化
  我国行政补偿制度的创设经历了一个困难的漫长过程。其主要原因有三:一是国家本位根深蒂固,缺乏思想基础;二是人治观念盛行,缺乏法治土壤;三是社会落后贫穷,缺乏经济保障。
  民主革命后,“国家责任”的意识随着西方民主思潮的传播才流入我国。我国行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中。新中国成立以后,行政补偿制度得到了初步发展。1950年11月,政务院公布了《城市郊区土地改革条例》,该条例确立了公平合理的补偿原则,体现丁刚刚成立的人民政权对农民合法权益的保护。1953年11月,政务院颁布了《关于国家征用土地办法》,又对补偿的标准和程序作了具体规定。1962年9月中共中央制定的《农村人民公社工作条例修正草案》进一步强调,必须严格执行征调劳动力、生产资料和其他物资以及征用民用房屋的补偿制度。“文化大革命”期间,法制建设遭到破坏,行政补偿制度被搁浅。
  十一届三中全会以后,经济得到了复苏和发展,法制建设也提上了日程,行政补偿制度得以快速发展。20世纪80年代初颁布的《森林法》、《草原法》、《渔业法》和《土地管理法》等法律、确定了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题。1986年《矿产资源法》规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿问题,《外资企业法》对国有化和征收的补偿作了规定。1988年《水法》、《野生动物保护法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,以及1989年《戒严法》等,都对有关范围的行政补偿作了原则性的规定。在这一阶段,补偿的范围有所拓展,除土地、房屋的征收征用补偿外,还涉及环境污染、资源管理、许可撤回、执行治安职务等方面。但是由于受经济发展和思想认识的限制,补偿的范围还不够广。
  1992年以后,立法速度不断加快,观念不断更新。1992年《矿山安全法》、1993年《水生野生动物保护实施条例》、《长江三峡工程建设移民条例》都规定了行政补偿制度。随后的《城市房地产开发法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》(修正案)、《煤炭法》、《环境噪声污染防治法》、《公路法》、《防洪法》、《国防法》、《消防法》、《森林法》、《土地管理法》(修订)、《种子法》,《外资企业法》、《海域使用管理法》、《防沙治沙法》、《农村土地承包法》、《水法》、《文物保护法》、《草原法》、《农业法》等都对行政补偿作了相关规定。同时,一些地方性法规也对行政补偿作了更具体的规定。
  需要特别说明的是,国家行政补偿制度于2004年在我国宪法和基本法中已经确立。2004年修正的《中华人民共和国宪法》第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2004年7月1日施行的《行政许可法》第8条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”这些规定,对于健全和完善行政补偿制度具有里程碑式的时代意义。
  应该说,从这些法律、法规来看,我国已在较为广泛的领域建立了行政补偿制度,基本实现了国家行政补偿制度的法律化。但是,至今仍未出台一部统一的规范行政补偿制度的法律,这不能不说是一个遗憾。有关行政补偿的内容只能散见于各单行法律、法规中,且表述大多是原则性的,对行政补偿的主体、范围、程序、法律救济渠道等缺乏完善的制度性安排,缺乏实际的可操作性。所有的单行法律、法规都没有对行政相对人依照什么程序、在多大范围内得到补偿作出明确的指引,致使行政补偿制度执行的实际效果不尽如人意。
  二、国家行政补偿制度的现实性
  2007年12月11日,财政部制定颁发《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》,对于行政机关依法撤回生效行政许可所造成的公民、法人和其他组织财产损失的行政补偿问题,规定了一个可资借鉴的依据和标准。可以说,在淘汰落后产能,政策性关闭相关行业和企业时,该办法是与行政许可法配套的关于国家行政补偿的规范性文件。
  (1)该办法为部门规章,虽确定为“奖励资金”,实为“补偿资金”。第一,由于淘汰落后产能,政策性关闭相关行业和企业,实行地方政府负责制,是地方政府的行政行为,由此产生的补偿责任和义务属于地方政府,中央政府不是法定的补偿义务主体。第二,淘汰任务重、财力相对薄弱的地方政府补偿能力是不足的,中央政府采取转移支付的方式予以支持,增强丁地方政府的补偿能力。由于中央政府不直接补偿,也就不能直接称之为“补偿资金”。第三,对于政策性关闭的行业和企业来讲,不管是中央政府还是地方政府,都是人民政府。关闭行业和企业合法财产的损失得到合理补偿,是其应有的权利。因而,对相关行业和企业的转移支付资金,实质上是“补偿资金”。
  (2)该办法的立法意图,是对经济欠发达地区淘汰落后产能予以资金支持,以增强地方补偿能力,实现对相关行业和企业损失的合理弥补。“资金必须专项用于淘汰落后产能的相关支出,不得用于平衡地方财力’的规定,也表明资金的发放直接对象是相关行业和企业,而不是地方政府。
  (3)该办法主要针对落后产能的淘汰,相关的行业和企业在合法经营期间。当地政府的政策性关闭行为,是依据行政许可法的规定,结合准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的事实,为了公共利益的需要,依法撤回已经生效的行政许可的具体行政行为。“淘汰落后产能属于《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》规定的淘汰范围。1999年或2000年产业政策规定,淘汰的落后设备产能和国家明令取缔的落后设备产能不在奖励范围之内”,表明了相关行业和企业的生产许可必须是合法存续,且有效的。显然,该办法是依据行政许可法的规定,对国家行政补偿的直接回应和执行依据。
  (4)该办法并不排斥地方政府资金的使用。“有条件的地方要安排资金支持淘汰落后产能,与中央奖励资金一并使用”的规定是明确的。这也表明,国家行政补偿是集各级政府之全力,最大限度地弥补了相对行业和企业的财产损失,最大限度地保障了权利,平衡了利益,实现了国家行政补偿制度的创设初衷。
  综上分析,《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》具有行政补偿资金的属性,是行政补偿制度执行措施的具体化,具有较强的可操作性。
  当然,该办法的适用是有条件的。表现在:第一,补偿对象是属于淘汰落后产能范围,且在合法经营期间被责令关闭的相关行业和企业。第二,补偿的行业是《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》规定的电力、钢铁、炼钢、电解铝、铁合金、电石、焦炭、水泥、玻璃、造纸、酒精、味精、柠檬酸等13个行业。第三,补偿区域是淘汰落后产能任务重,经济欠发达的地区。第四,补偿方法是中央财政采取转移支付的方式,由地方政府统筹安排,并专款专用于相关行业和企业。第五,补偿依据是根据各行业淘汰落后设备投资平均水平、淘汰产能规模等相关因素确定,并按一定比例逐年递减。第六,补偿的程序是地方财政部门审核填写、省级财政部门汇总审核、省级人民政府确认、上报财政部、财政部委托有关单位现场审核和检查、财政部下达资金预算并拨付资金、地方财政汇总资金安排使用情况和淘汰落后产能实际完成情况上报财政部。
  虽然,该办法存在着补偿数额不确定、申报程序繁琐、没有救济途径等问题,致使相关行业和企业没有申报的充分依据,完全凭借行政部门的自觉申报和自主分配,权利人主体行使权利受限。但是,在对生效行政许可撤回所造成的损失问题上,行政许可相对人毕竟有了可望得到行政补偿的规范性文件。虽不具备完全意义上法律的基本要件,但其法律意义和现实意义是不可低估的。
  三、国家行政补偿个案的合理性分析
  有这样一则由于生效行政许可被撤回涉及行政补偿的案例。
  河南省某市人民政府根据上级的要求,于2005年12月5日行文责令当地正在生产经营的28家小水泥企业予以关闭,随后,上述企业相继终止了经营。2007年12月11日,财政部制定并颁布了《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》,在此之后,被责令关闭的4家当地水泥企业获得了中央财政奖励资金。闻讯后,上述28家水泥企业代表到县、市、省三级政府咨询,各级政府行政部门认为,企业关闭在前,法规政策出台在后,法律法规无溯及既往的效力。于是,拒绝了上述28企业申报中央财政奖励资金的请求。很明显,在该办法的适用上存在着法律法规的时效争议。对此,28家企业深感不公和无助。
  为此,我们从法律公正公平的理念出发,向有关部门和领导进行了情况反映,提供了法律意见书,重点论证了该办法的法律性质和效力范围以及政府行为应当保证法律政策的公平性和连续性。理由如下:
  (1)上述28家水泥企业属于行政机关撤回生效行政许可的政策性关闭,2004年修正的宪法和2004年7月1日实施的行政许可法,是其得到合理补偿的法律依据。
  (2)财政部《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》,具有行政补偿资金的属性,是国家行政补偿制度的具体执行措施。前文已论述,不再赘述。
  (3)财政部《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》虽在行政许可法颁布实施之后制定,但所下拨资金可用于行政许可法生效后撤回行政许可未完成之行政补偿。
  如前所述,该办法是国家行政补偿制度执行措施的具体化,或者说是配套的规范性文件,是中央政府为地方政府的行政补偿提供资金支持。从实际操作上来讲,宪法和基本法确认的行政补偿获得权,是一种表面的、形式上的权利,权利的实现才是真实的。资金的适用范围限定于“专项用于淘汰落后产能的相关支出”,应当包括地方政府在行政许可法生效后撤回行政许可,因为缺乏相应资金而尚未完成之国家行政补偿。作为基本法配套措施的部门规章的适用,只有溯及尚未实现的法定权利本身,才不至于存在执法空白,造成实质上的不公平。从法学理论上讲,对于法律的解释和配套规范性文件的适用,其效力应溯及法律生效之日起未完成执行、未审判确认之事件或者行为。
  (4)对上述28家关闭的水泥企业适用财政部《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》的规定给予补偿,能够体现政策合理性和法律公平性。第一,上述28家小水泥企业的合法经营期限均在该办法施行之后,提前关闭是当地政府的行为。也就是说,这些企业是能够生产经营到该办法实施之后的,政府提前关闭给企业造成了更大的损失。享受该办法的政策优惠,是合理的,也是必要的。第二,该办法实施后,当地的其他企业依据该政策享受了政府的优惠待遇。相比之下,提前关闭的企业,不仅经济损失更大,而且企业有“听政府的话,吃大亏”的想法。究其原因,是政策失去了连续性和公平性。因此,享受该办法的政策优惠,合乎法律的公平原则。
  情况反映的结语是,请求国家责成有关部门调查落实,参照《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》对河南省某市28家被关闭的小水泥企业给予政策优惠,拨付中央财政奖励资金,以体现法律政策的公平公正,政府行为的合法合理。
  四、关于目前申报国家行政补偿中的几个问题
  由于目前国家行政补偿制度的不完备、不健全和不统一,尤其是在撤回生效行政许可涉及行政补偿时,现有法规政策存在着法律属性不明晰、补偿数额不明确、救济途径不存在、申报主体行政化等问题,使得权利人无法直接行使权利。在这种情况下,申报国家行政补偿时应注意以下问题:
  (1)由于法律规定和政策文件以及需要提供的有效证据种类散乱繁多,有必要聘请专业律师予以咨询、指导、整理或者代为起草有关请示报告。
  (2)行政补偿请求必须做到资料完备、依据可靠、理由充分、形式规范。介于法律政策边缘的问题,应聘请专业律师进行专项探讨,深入研究,加强与有关行政部门的理论沟通,形成共识。
  (3)行政补偿请求必须在法律的范围内进行。由于法律、法规的不健全和滞后,对法律政策的把握和理解出现分歧是正常的,切不可言语无度,行为不端,甚至聚众闹事,向政府施压,信访必须遵守信访法规。无视法律,超越法律,不仅得不到法律的支持,反将受到法律的制裁。由补偿权利人变为刑事被告人,那才是真正的可悲。
  (4)行政补偿的确认额度应在“合理”、“合法”的幅度内。“合理”表现在,是直接损失而不是间接损失,是弥补损失而不是填平损失,是部分支付而不是足额支付。“合法”表现在:有生效的规范性文件或者上级行政机关的指导意见为依据,国家行政机关工作人员有章可循。因此,权利人不可漫天要价,期望值过高。
  (5)有关行政部门应支持专业律师参与行政补偿的申报工作。这样,既可保证申报材料合法规范,申报理由全面充分,又能缓解行政补偿权利人的对立情绪,进一步理顺干群关系、党群关系。

打开微信扫一扫
通过手机分享
主办单位:美高梅正规网址技术支持热线:010-85269998
京ICP备09012756号京公网安备 11010102003312号
XML 地图 | Sitemap 地图