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警惕救灾募捐中的法律风险 2008年第3期  作者:梁枫 上德律师事务所

  四川汶川大地震,牵动全国、全球华人乃至全世界人的心。为震后救灾,来自全国各地、世界各地的捐助也纷至沓来。
  在现代社会的和谐发展与不断进展中,法律显然扮演了一个极为重要的、不可或缺的角色。因此,对于一场灾难之后的募捐、救济也不例外。
  实际上,基于职业上的敏感,在这场灾难来临之初,笔者就在思考在募捐过程中以及募捐到的大量款物管理势必涉及到诸多法律问题。比如,怎样的募捐才是符合现行法律要求的?募捐过程中有哪些法律风险?募捐后的款物如何管理?如何制约、规范和监督相关单位和人员对救灾资金、物资的合理使用,以确保真正做到“善款善用、专款专用”?但是,基于法律问题本身带来的沉重和黑色属性,在救灾募捐之初,笔者几乎不想谈这个问题,甚至早有媒体就这个问题采访时,笔者也不愿多谈。笔者是担心在全国上下抗震救灾的热情形势下,谈这个问题会与整体气氛不协调。
  然而,时至今日,随着震后相关工作的有序开展,由抗震救灾引发的募捐也更加趋于长期和稳定;而且,震后相关的法律问题日益凸显,因救灾募捐衍生的相关法律问题已经初露端倪,因此,现在可以让我们结合新近发生的几个案例,好好思考一下关于救灾募捐,会涉及到哪些法律问题?在救灾募捐过程中,将会遭遇和面对哪些法律风险?
  ●牛博网的银行募捐账号
  牛博网是一个由个人发端创办的开放式博客平台。
  面对2008年5月12日的汶川大地震,5月13日,牛博网对外公布了一整套详细的募款方案。此次募捐公布了支付宝、PayPal、建设银行、工商银行、中国银行、招商银行、农业银行、交通银行等多个账户,户名均是为地震募捐的牛博网所属的老罗教育科技有限公司CEO黄斌。不到一周,这个为汶川地震募捐而开设的账号里已募集了30多万元。
  然而,时隔一周之后,5月17日,牛博网的创办人罗永浩发现为汶川地震募捐的建设银行账号被冻结了。事后得知,5月18日,建行四川省分行保卫部向成都市公安局反映,有人在网上公布私人账号,接受社会对四川汶川地震的灾区捐款。同时建行方面冻结了牛博网在建行的募捐账号。5月21日,经过多方沟通和说明,牛博网地震赈灾募捐账号冻结事件得到解决:建行四川省分行已将该账号解冻。
  而实际上,对于募捐帐号冻结风波,牛博网在募捐之初,早有预料。牛博网在募款之初就定下规炬“万一牛博网的募捐活动被叫停,请大家千万不要气馁,不要抱怨,不要为了“左粪”“右粪”问题吵架骂娘,大家也可以再想别的办法做实事。而届时最坏的结果无非两个一、善款转给官方慈善组织二、善款退还捐助人。”
  不过,不管怎样,牛博网的帐号风波总算最终可以解决。但其中折射出的问题却仍然值得我们思考:究竟谁有权进行募捐?在目前的中国法律背景下,怎样进行募捐才是合法的?
  我们不妨从三个位阶的规定来梳理一下我国目前关于募捐中的政策规范:首先,按照《公益事业捐赠法》规定,对于公益事业捐赠,有以下两种非营利社会组织可以依法直接接受捐赠:①依法成立的,以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。②依法成立的,从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。该法并没有对哪些机构或者哪些人可以向不确定的公众募捐以及如何募捐作出规定。其次,按照《基金会管理条例》规定,基金会分为面向公众募捐的基金会(以下简称公募基金会)和不得面向公众募捐的基金会(以下简称非公募基金会)。公募基金会组织募捐,应当向社会公布募得资金后拟开展的公益活动和资金的详细使用计划。最后,按照民政部在2008年4月28日发布的《救灾捐赠管理办法》规定,该办法适用于发生自然灾害时,救灾募捐主体开展募捐活动,以及自然人、法人或者其他组织向救灾捐赠受赠人捐赠财产,用于支援灾区、帮助灾民的活动。该办法所称的“救灾募捐主体”即是指在县级以上人民政府民政部门登记的具有救灾宗旨的公募基金会。
  依照上述规定,可以明确知悉的是,公募基金会可以面向公众组织募捐活动,而非公募基金会不可以面向公众进行募捐。而至于在基金会定义范畴之外的其他单位和个人是否可以组织募捐,你可以理解为当然不可以组织募捐,当然也可以理解为在上述规定中并未涉及。
  综合上述规定来看,牛博网在募捐之初的顾虑和担心的确并不是多余的。一方面,如果严格依照目前的规定,牛博网的确不具备法定的募捐资质;另一方面,在灾难面前,如何看待社会民众自发组织的募捐活动,无疑成为现实对既有规定的检验和拷问。
  从字面上看,《基金会管理条例》规定了公募基金会具有向社会募捐的法定资质;而《救灾捐赠管理办法》则认为其适用“救灾募捐主体”也仅为公募基金会。但就现行的法律来看,对社会公众自发募捐活动的确认和规范性规定,的确有所缺失和有待完善。或许正因为如此,灾难发生时,面对社会民众的自发的募捐行为,如果套用上述规定,显然就是不合法、不合规的——虽然这种“套用”显然也是不直接的、带有推理性质的;而如果说上述规定不适用对社会民众自发的募捐活动,却又的确找不到直接的法律依据。
  面对社会民众自发的募捐活动因法律缺位带来的尴尬处境,在让热心募捐的社会各界“惴惴不安”的同时,面对灾难中的急需受助的同胞,我们是否可以因募捐组织者地位的合法性带来的“法律风险”而袖手旁观?
  ●乞讨者的捐款爱心
  在南京,一个60岁左右、衣衫褴褛的乞丐将乞讨得来的100多元钱塞进了募捐箱。面对大家的惊疑,老人一直说:“灾区的人比我更困难,他们的生命都受到威胁,不容易啊!”一名保安说:“老人常在附近乞讨,平时很少吃到什么好东西,没想到一下子就捐出这么多。”
  面对乞丐将自己向他人乞讨来的钱进行捐款,舆论褒贬不一。而现代发达的信息传播洪流中,对于各个角度的声音,也随之更有不同的赞扬与批判。
  肯定者认为,连乞丐都来捐款,可见中华民族团结一心,与灾区同胞的心血相连;同时,也是对某些拥有不菲收入的单位或个人不捐款、少捐款的一种讽刺,面对遭受苦难的同胞而无动于衷,让他们在道德上汗颜,在心灵上遭受谴责。
  然而,面对这种意见,马上也招致了强烈的反对意见。有人认为,不要说拿乞丐来类比其他收入较多的人本身,就是对乞讨者人格上的不尊虱而且,乞丐老人纳捐的事迹即使值得肯定,也一定要旗帜鲜明地反对,不能向社会推广、效仿!因为如是这样,同某些学校高调向中小学生组织捐款一样,无异于是一种改头换面的道德抢劫行为!
  反对者还认为,这次汶川大地震中高官巨富等被批评为做袖手旁观者正说明了一个典型的社会现象:一方面某些利益团体无视自身所应担负的社会责任,另一方面却又鼓励弱势群体举尽全力捐款而无视其生存窘境,那么,在如今国难当头之时,乞丐这一弱势群体却已然成为道德的花瓶,供那些更多捐助能力强过乞丐的人漠然欣赏。
  与肯定者持有大量拥趸不同,对于乞丐捐款持否定意见的代表人物是一些“专家”,认为乞丐将其向其他人乞讨来的钱再次对外捐出,无异于一种公民个人实施的“募捐行为”。根据现行规定,是不允许个人向社会公众募捐的(事实上,现行规定中并无禁止个人募捐的规定,有关规定只是认定了公募基金会可以进行募捐,并未对其他单位或个人是否可以募捐作出直接规定),因此,乞丐的“募捐”涉嫌违法。
  “专家”此说一出,自然引来更多激烈的反对。反对者认为,根本就是这些所谓的“专家”一厢情愿地将乞丐的乞讨行为擅自定义为“组织募捐活动”。而事实上,乞丐老人连续8天四处讨钱,从事的还是以前的乞讨行为,区别只不过是在此特殊时期,乞丐老人将这连续8天乞讨得来的钱全部捐给了有关组织,而不是像之前一样全部留作自己生存生活之用。乞丐老人的行为没有扯虎皮拉大旗,打着抗震救灾的名义向路人讨要钱财,并且乞丐老人乞讨得来的钱全部捐给了募捐组织。所以说,乞丐老人的乞讨还是一般意义上的民事行为,并不是“专家”所谓的“从事募捐组织活动”,更谈不上涉嫌非法募捐,这种乞讨行为并不为法律所禁止。
  反对者还提出,如果说乞丐行为涉嫌违法的话,那么,阿里巴巴的群主马云号召商户捐款,很多商户都捐款了,最后是以马云和阿里巴巴名义捐的,马云是不是也在非法募捐?当然,面对“专家”提出的法律依据本身,也自然遭到了反对者们的批判和否定。
  如果说一个网站,一个公司或者某一个不具有募捐资质的组织,“擅自”自发向社会公众募捐,更容易让人对其募捐活动的合法性引起怀疑的话,那么对于个人的“募捐”行为,我们更是很难用“募捐主体”不合法来评价其个人身上所彰显出的人性光辉与道义爱心。
  在此层面上,个人道德意义上的爱心张扬与法律意义上对行为的规范显然形成了严重的冲撞。由此,也自然引出了我们对现行法律政策规定的反思与寻望。
  总之,我们不应拒绝和否定乞丐捐款的社会意义,但将民众个人所散发出的原始爱心定义为违法的法律评判,也同样是不合适的。但是,必须承认的是,无论是商业网站还是个人的募捐,在现行的法律框架下,都已然会遭遇因其法律依据不足所带来的不确定风险。
  ●募捐中的诈骗陷阱
  与一些单位、个人因其募捐资质问题引发热烈讨论不同,目前,有某些个别人利用众多善良人的爱心,以救灾募捐之名通过网络、短信等方式进行诈骗,却是不折不扣的违法犯罪行为。
  5月13日以来,在重庆,有不少群众收到了“号召为四川汶川地震灾民捐款”的手机短信,并留下银行账号和联系人姓名,但其号码与正规媒体宣传的发送短信捐赠的号码不符。
  5月16日,在上海,很多市民收到了要求汇款赈灾的手机短信,警方一天就收到100多宗涉及“爱心捐助”的110报警。原来,这是一个犯罪团伙在进行诈骗。
  5月16日,瑞星公司监测到一个利用四川地震灾难诈骗钱财的钓鱼网站,该网站仿照腾讯网慈善频道,标题为“腾讯公益慈善基金会联合中国红十字总会李连杰壹基金计划为5·12四川地震紧急募捐”,而实际上这是一个“钓鱼”网站,其公布的募捐账号是假冒的。
  5月17日,中国银监会紧急通报,称经公安部核实,部分红十字会官方网站遭非法入侵,不法分子篡改网站面向全社会发布抗震救灾募捐的专用账号,实施诈骗。
  5月21日,广东中山警方通报了两起网络虚假募捐诈骗案,犯罪嫌疑人不仅诈骗募捐款,还盗取捐款人的银行卡卡号和密码。目前,两宗案件的嫌疑人均已被公安机关抓获。
  上述以募捐名义进行诈骗的案例之所以屡屡发生,正是利用了国人对灾区同胞的爱心。虽然其行为从道德角度我们可以予以谴责,从法律角度也必然会受到严惩。但从另外一个侧面也更提醒广大群众在给灾区捐款时,应先认真核对,并以正规媒体所公布的捐助方式为准。而在通常情况下,正规的捐赠渠道,其汇款名称都是单位账号,如“中国扶贫基金会”、“中国红十字基金会”等,而不是以个人名义开立帐户进行募捐的(牛博网以个人姓名开户而引发的帐号风波,或许恰恰正是以此引起有关部门误解的原因)。
  上面几个案例,从不同的侧面反映了因募捐引出的法律问题。或许有些问题需要我们反思和总结,或许有些问题甚至我们一时还没有现成的答案。但不可否认的是,救灾募捐带给我们的种种问题和案例,都需要我们更充分、有效的法律政策对其予以规范和完善。而面对法律的规范,无论是对于募捐者、捐赠者,还是对于更广泛意义上的社会民众来说,不仅有义务和责任遵守相关规定,充分了解和最大限度减少和避免自身在参与募捐活动中的法律风险,更有责任为推动和促进相关法律政策的完善而积极努力。
  

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