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对律师参与信访工作的几点认识——积极参与信访,多为百姓服务 2007年第5期  作者:赵小鲁 北京市赵晓鲁律师事务所律师

  在构建社会主义和谐社会过程中,律师行业在协调、调解、化解社会矛盾方面不可替代的社会职能日益凸显。以律师参与信访工作为例。仅从北京市东城、西城、朝阳、海淀4个城区在2005年到2006年的部分统计数据看,共有307位律师参与政府接访工作;共接访1260批次,涉及上访人员6304人次,参与政府召开的信访协调会40余次。朝阳区的接访人数,占到了四个城区总数的70%以上。律师实行“属地管理”以来,一大批律师走进社区,开拓了为百姓服务的新领域。律师行业也涌现出一批为百姓服务的先进典型。例如,长期为农民工提供法律服务的佟丽华律师;长期参与基层调解工作,成功化解重大社会纠纷的刘广言律师;数年如一日,为奥运拆迁提供服务,无一例拆迁户上访的徐蓬律师;长期从事民间对日索赔的康健律师,等等。目前北京律师陪同政府领导接访,参与依法处理信访问题,已经成为各级政府的一项重要制度。同时,律师行业也面临着如何及时总结经验,不断提高对信访工作重要性的认识,进一步总结、规范、深化律师参与信访工作,建立长效工作机制的问题。
  一、信访工作是构建社会主义和谐社会的一项重要基础性工作
  (一)信访工作是实现社会公平正义的重要渠道。构建和谐社会的物质基础,是社会资源在社会各阶层间的均衡分配(均衡,不是平均);法律基础,是民主法制建设中公权力和私权利的均衡作用;思想基础,是社会公平正义理念的树立和普及。其中,公平正义是和谐社会的灵魂。根据本人参与信访工作的体会,基于我国国情,在一个相当长的阶段,单靠目前的司法体制,不足以独力承担实现社会公平正义的历史使命。实际上,在党中央提出“构建社会主义和谐社会”和“立党为公、执政为民”的战略思想,以及政府“关注民生”的执政理念影响下,群众已经把直接向政府部门上访看作反映诉求、追求公平正义的重要渠道;将党和政府领导下的信访公正,看作维护社会公平正义的最后一道防线。可以说,信访部门已经成为党中央的政策和社会公平正义的“形象大使”。
  (二)信访工作是党的政策和群众联系沟通的纽带和桥梁。信访工作直接关系“升斗小民”的民生问题,最能使群众直接感受到党的政策的温暖,最能直接提高党在人民群众中的威信。党和政府通过信访工作了解社情民情;群众通过信访途径反映自己的诉求和呼声;群众的问题得到反映和解决,使公平正义的理念成为普通老百姓能够感觉到,看得见,实实在在的东西;使公平正义和党的政策,党的威信,党的生命力紧密联系在一起。
  (三)群众通过信访渠道反映诉求是社会民主进步的表现。广大群众通过信访部门反映诉求,既是正当民主权利,也是社会民主进步的重要特征。特别是在构建社会主义和谐社会过程中,群众在过去多年积累没有解决的深层次矛盾问题,会有集中显现,从而导致某一阶段上访人数增多。个人浅见,现在群众愿意通过上访信访反映诉求,寻求公正,恰恰是我们党和政府在人民群众心中威信提高的表现;是党和政府“民生政策”深得人心的表现。因此,在社会民主化进程中,解决群众上访信访反映的问题和诉求,是一个长期工作,将伴随构建和谐社会的全过程。
  (四)信访工作是衡量社会和谐程度的重要尺度。群众通过信访渠道反映的诉求,同时也是社会矛盾的聚焦镜。群众反映的很多问题,表面看,虽然多为柴米油盐酱醋茶的问题,但对上访群众而言,却是头等大事,而且群众诉求的背后,往往反映了重要的社会矛盾和社会问题,信访群众的诉求解决了,社会矛盾就化解了,社会和谐程度就提高了。因此,我们可以说,“信访无小事”。
  (五)信访工作是社会矛盾的减压阀和缓冲器。一个社会发展进步的过程,也是各种社会关系、利益关系调整的过程。在这一过程中,有些社会矛盾不仅会集中凸现,而且解决起来需要时间。稍不谨慎,就会导致社会矛盾激化,直接影响社会稳定。中国特色社会主义制度目前的一个大优势,就是党和政府在老百姓中享有较高威信。老百姓有了冤屈和不平,愿意通过上访途径反映,相信党和政府能够为他们解决问题。我们不能把信访途径看成是单纯听取转达群众问题的“问题中转站”,也不能认为所有的群众诉求都能够在一天内解决,这里也有一个舒缓群众情绪,缓解社会矛盾的问题。群众的不满情绪,通过信访渠道得以反映或者宣泄,就可以避免社会矛盾的激化。社会矛盾得到缓解,就为解决问题争取了时间。
  二、律师在参与信访工作中的积极作用
  (一)从代表私权利的角度提供法律意见。新时期的信访工作,需要代表公权力的国家机关和代表私权利的民间力量共同完成。我们不能把信访工作仅仅看成政府的事情。从律师代表私权利这一职业特性的角度看,律师的思维方式和思考角度和公权力机关会有很大不同。律师参与信访工作,能够从代表私权利的视角,为新时期信访工作创建新的工作思路,新的工作方式,提供参考意见。同时,也为信访工作增加了代表私权利的话语权。例如,很多上访人的诉求,就公权力机关某些同志的传统思维看,是给政府“找麻烦”,但从律师的工作角度看,绝大多数上访群众的原始诉求,都是合理或基本合理的。
  (二)从完善信访法律法规的角度,提供法律意见。新时期信访工作很重要的一点,是要依法解决信访问题。这个“依法”,不仅仅是指法院依法办案,政府依法行政,而且也包括信访工作应当遵守信访条例等行政法规。但是个人感觉,目前信访条例还有待于进一步完善,信访工作中的大量问题还没有切实有效的具体规定,有的过于原则,有的内容缺位。这也会给信访工作带来一定问题。律师恰恰可以从权利义务和完善法律法规的角度提供意见。
  (三)从“切实解决问题”的角度,提供法律意见。新时期信访工作的指导思想和落脚点,是要“切实解决上访群众的问题”,首先要判断上访人的诉求是否合法合理,特别是不服政府决定和法院判决的上访诉求,更需要对其合法性、公正性做出准确分析。律师可以在这方面为信访工作提供专业意见。
  (四)从依法行政的角度,提供法律意见。律师参加领导接访,有利于政府依法行政。一方面,政府可以依法解决上访问题另一方面,通过陪同领导接访,发现和纠正政府行政中存在的问题,有利于政府改进工作,进一步提高执政能力。这对于实行党中央“依法治国”的战略方针意义重大。
  (五)律师直接为上访群众提供法律咨询。直接到信访接待场所实行现场办公,直接向上访群众提供法律咨询,有助于指导群众依法提出和主张自己的合理诉求,从而更有利于协调化解矛盾。
  (六)律师代理上访群众依法申诉。这实际上是对信访工作的一项延伸服务。根据上访群众的需要和委托,律师可以进一步代理上访群众依法申诉,既有利于将上访诉求纳入法制轨道,促使上访行为规范化,也有利于保护上访群众的合法利益。实践中,这种延伸服务将是律师为百姓服务的升华,也是比较困难的一步。
  三、律师应当提高自身参与信访工作的业务水平
  信访工作有自己的规律和特点。不仅涉及法律法规,还涉及乡俗民约、政策和法律的关系,涉及科学辩证的思想方法,涉及对社情民情和公权力机关工作方式的了解等等。所以,律师参与信访工作,对自身的业务水平也提出了更高的要求。以个人体会,应注意从以下十一个方面提高自身业务素质:
  (一)提高政策水平,培养大局观念,用以指导具体案件的法律适用。第一,新时期信访工作的一个显著特征,是直接代表党和政府解决群众诉求,实现社会公平正义。因此,律师要认真学习党中央关于构建社会主义和谐社会,坚持科学发展观的方针政策。用政治观念和政策水平来统领信访工作中的律师业务。第二,解决上访群众的诉求,往往涉及多方面的关系和利益。解决问题不仅要依法,而且要兼顾情理。不仅要考虑个案,而且要考虑大局。这就需要律师在提供专业意见的同时,要有大局观。第三,律师在工作中要摆正政策和法律的关系:解决群众的上访诉求,往往涉及到一系列政策问题和法律问题。就政策而言,既有现行政策也有历史政策,政策之间既有连续性和承继性,也有政策错位、断层、不衔接、不配套的问题;就法律问题而言,既有上位法和下位法的关系,又有法律、法规、部门规章的关系,也有涉及乡规民约、行为习惯和公序良俗的问题,需要律师全面了解群众诉求所涉及到的政策法律及其相互关系,从而做出正确全面的判断。
  (二)绝大部分上访信访群众的原始诉求,都是合理或基本合理的,这一点应当是我们的基本判断。很多上访群众,是弱势群体中的弱势部分。在当前社会各阶层的利益分配已经严重失衡的情况下,要构建和谐社会,追求公平正义,就不能忽视这部分弱势群体的诉求。这既是“为人民服务”的立场问题,也是对弱势群体的感情问题。律师应当以极大的同情、热情、耐心和理解,倾听他们的呼声,解决他们的问题不能因为上访群众对某一项政府的具体决定有意见,就把上访群众和政府对立起来,坚决支持上访群众诉求中的合理内容,维护其合法权益。
  (三)“切实解决上访人的问题”,应当是律师参与上访工作的指导思想。信访工作是切实解决群众问题的重要途径。律师参与信访工作,不能满足于仅仅了解情况,现场解答,诉求“中转”,而应从现场接访这一阶段,逐步深化服务,将群众上访、信访纳入构建和谐社会的轨道,纳入民主法制的轨道。
  (四)信守“公平正义”应当是律师解决群众上访诉求的基本原则。社会公平正义的基础,是老百姓的公平正义;维护老百姓公平正义的实现,是党和国家政策的核心,是我国最高司法原则的灵魂。
  一方面,我们要加深理解“公平正义和稳定、和谐”的关系。首先,社会公平正义的基础是老百姓的公平正义。在一个社会的民主化过程中,在计划经济向中国特色社会主义市场经济的转轨过程中,社会群体会根据不同社会发展阶段,根据各自对社会资源的不同关系和由此形成的不同利益,划分为不同的利益集团和阶层。不同的利益集团和阶层,对公平正义的理解不同。社会主义和谐社会的公平正义,是指社会绝大多数成员的公平正义,而不是少数人、少数利益集团的公平正义。社会绝大多数成员,在现阶段,就是广大老百姓。所以,在社会发展的现阶段,我们追求的公平正义,应当是广大老百姓的公平正义。信访群众是老百姓的一部分,是社会弱势群体中的一部分,是社会弱势群体中的最弱势部分。其次,在绝大部分上访者的原始诉求中,都有着受到“显失公平”待遇的情况。所以,上访群众的原始诉求如果没有解决,社会公平正义就没有真正实现。公平正义是社会稳定,进而达到社会和谐的基础。所以,律师参与信访工作,就是要通过履行律师职责,对显失公平的情况加以纠正和给予社会救济。由此,律师参与信访工作,同时也承载着追求社会公正,伸张社会正义的重要职责。
  另一方面,我们要加深理解“公平正义和法律、政策的关系”。首先,要充分考虑到党的政策对法律适用的指导作用;其次,在按政策办事和依法办事的前提下,还要符合公平正义的最高理念和最高原则。笔者认为,公平正义原则是党的政策的核心内容,也是最高的立法和司法原则。“公平正义是民主法制的灵魂”。所以,在法律和政策的关系方面,我们既要看到政策对法律的指导性作用,还要看到政策和法律的适用都要符合公平正义的原则。
  (五)律师要摆正公权力和私权利的辩证关系。中国特色社会主义社会在实现民主化和实现公平正义的一个相当长的时期,公权力将发挥主导作用,私权利则起着辅助作用。这是一个基本判断。尽管在不同的社会发展阶段和不同的社会问题上,公权力和私权利的作用会相互影响和变化,但这个基本判断不会错。律师在参与信访工作中,应始终以这一基本判断为基础。具体说,上访群众反映的矛盾,大多涉及到个人和公权力机关的矛盾,有些问题,虽然初始诉求发生于公民个人之间,或者公民和法人之间,但在解决矛盾过程中,逐步产生了群众对公权力机关的处理意见或处理方式不满,由此引发了个人和公权力机关的矛盾。处理这类矛盾,不论律师处于何种法律地位,首先都要正确处理公权力和私权利的关系。
  (六)律师要搞清楚和解决上访人的原始诉求。笔者认为,一些上访群众最初的、原始的诉求,都有一定合理性,但在以后因各种原因变得日趋复杂,甚至有理和无理诉求混杂在一起。所以,搞清楚和解决上访人的原始诉求,是解决上访问题的核心和基础。
  (七)面对多元化诉求,律师要抓主要矛盾。律师参与信访工作,要注意分析群众诉求内容的主要矛盾;注意诉求发展演变过程中主要矛盾的转化;以辩证观点指导分析处理信访问题。笔者认为,处理群众诉求,涉及到法律和政策,法律是主要的。涉及多元化诉求,初始诉求是主要的;涉及法律因素和情理因素,法律因素是主要的。涉及个人因素和群体因素,群体因素是主要的;涉及历史因素和现实因素,现实因素是主要的。
  (八)对不同类型和不同阶段的五大类上访诉求,律师要区别对待、具体分析。群众诉求的主要矛盾和次要矛盾,可能会因具体情况而发生转化。同一诉求在信访不同阶段的处理方式,也会有不同特点。这五大类是:①涉法涉诉问题;②涉嫌职务犯罪问题;③公民之间的民事纠纷问题;④公民、法人和公权力机关的纠纷;⑤群体性民事纠纷案件,主要指企业改制、破产、征地、拆迁、农民工劳动纠纷,以及涉及农村村委会选举中拉票贿选,村干部作风霸道,侵吞集体财产纠纷等。这五大类诉求中,涉法涉诉案件,主要应当在法律框架和法律程序内解决涉及职务违纪违法案件,应当首先由纪检部门和监察部门解决;公民之间的民事纠纷,应当依法,依政策,兼顾情理,力求以调解的方式解决;公民、法人和公权力机关的纠纷,依照法律规定的程序解决,群体纠纷案件,特别是涉及企业改制、破产、征地、拆迁、农民工劳动纠纷等问题,涉及面广,则需要特别注意以综合手段解决。解决群众诉求,应当力求在上访诉求的初始阶段,在第一接访部门和在第一接访时间尽早解决,避免因推诿,造成矛盾的发展、复杂和激化。
  (九)律师要注意运用“辩证思维、换位思维和逆向思维”的思想方法。群众的信访诉求往往涉及到多方面的关系和矛盾,使问题的解决比较复杂。这一特点决定了律师要注意换位思考,从多重视角考虑问题。具体讲:
  第一,以辩证的方式考虑问题,不仅要考虑到上访群众本人的诉求,还要考虑矛盾在产生发展和解决过程中涉及到的各种因素,考虑到矛盾的主要方面,矛盾的主要方面和次要方面的转化,以及各种因素的相互影响;主要上访诉求和次要诉求的相互影响和转化。
  第二,注意换位思考。例如,律师如果作为上访群众的代理人,当然要从维护上访群众的利益出发,即代表私权利的角度考虑问题,但基于上访问题的特殊性,还要从公权力机关的角度考虑问题,这样才能协调好公权力和私权利的关系,设计出合理可行的解决方案。
  第三,注意逆向思维的思想方法,即站在上访群众的相反思维进程,从事物的其他方面全面认识矛盾的各个方面,综合各种因素,提出解决问题的方法。
  (十)搞清楚历史原因和现实原因的主次关系;上访诉求的产生有历史原因,也有现实原因,通常历史原因决定上访群众的初始上访诉求,现实原因则往往导致上访诉求内容的发展多元化和复杂化。只有搞清这两点的关系和主次影响,才有可能稳妥地解决问题。
  (十一)注意个案诉求背后的群体因素。在涉及国企改制、征用土地、房屋拆迁以及农村干部和村民的矛盾纠纷等问题的信访诉求中,往往在个人上访的背后,有着非常广泛的群体因素。律师应当高度重视。笔者认为,因改革开放过程中政策法规不完善、不配套,甚至相互矛盾等问题,在当时的历史背景条件下,有时还会涉及某些政府官员违规违纪违法问题,所以更容易激化社会矛盾,增加了解决问题的复杂性。农村村委会贿选和村干部作风霸道,甚至侵吞集体财产等问题,也不容忽视。
  以笔者浅见,解决这一类问题要注意:①此类案件涉及的社会层面极广,社会历史原因复杂,需要在解决群众具体问题,缓和群众情绪和矛盾的同时,由政府协调有关方面予以统筹稳妥解决。②此类案件通常涉及企业改制已经完毕,征用土地已经完毕,房屋拆迁已经完毕,形成了新的经济关系和新的经济秩序,改制后的企业和房地产开发项目,很多已经对当地的经济发展产生了重要影响。因此,需要在稳定现有经济关系和经济秩序的前提下解决历史遗留问题。③受侵害群众的诉求,往往包括因企业改制征地拆迁受到直接损失的诉求,还可能包括根据现时标准,提高补偿数额的要求,既包括群体上访也包括个体上访,群体观望跟进,相机变更、提高诉求的复杂情况。因此,律师应当建议政府对这一类问题专门研究解决办法。包括对受损害群众的专项补偿,解决民生问题的区域性政策倾斜,以及从大局着眼,积极解决个案,避免引发更大波动。同时对借机提出过高诉求的个别上访人员,要说服教育,积极引导;对其诉求的不合理部分,坚决不予支持。
  四、建立律师参与信访工作长效机制的几点想法
  (一)律师参与信访工作面临的问题
  律师参与信访工作,虽然已经取得很大成绩,但还有很多深层次的问题需要整个行业共同研究解决。
  第一,如何深化服务和延伸服务的问题。在信访工作中,陪同领导接访,是一件很体面的事情,但深化律师参与信访工作,直接为老百姓提供服务,可能就是一件既费力,又没钱,还不讨好的工作。如何深化服务和延伸服务,是一个需要研究的课题。
  第二,如何保证“公益服务”律师队伍的相对稳定和后继有人的问题。“公益服务”的一个最大问题,是律师自负盈亏的体制和公益服务实行无偿或低价服务之间的矛盾。目前参与公益服务的,主要是青年律师,开拓市场面临困难的律师,而资深律师较少。一旦律师业务好转,这批律师的大部分,就可能会离开这个领域。即使在公益服务领域长期坚持工作的少数律师,也面临着经济收入很少,难以为继的困难局面。
  第三,如何加强律师行业对律师公益服务的积极评价、引导和支持。
  坚持为老百姓服务需要解决三个问题,一是如何解决精神层面问题(认识问题):二是如何解决物质层面问题(收入保障);三是如何解决行业引导和行业支持问题。
  (二)笔者的一些做法和体会
  笔者从1989年辞职下海,作为发起人和组织者,与几个朋友共同组建大地所,直至今年组建赵晓鲁所,近20年来,始终将“为百姓服务”作为律师事务所的一项重点工作,比较注意“专业发展和公益服务相结合”;“坚持信念和物质保障相结合”,使律师事务所的公益服务活动一直坚持下来。回顾这些年的工作,我有两点主要体会:
  第一,牢固树立“服务百姓,回报社会”的理念。大地所创立时,我们提出了“全心全意为人民服务,时时事事向客户负责”的工作宗旨。强调“要摆正客户和人民的关系,在为市场经济服务的同时,不忘记为人民服务”。当时我们认为,虽然工商企业是市场经济的主体,是我们的重要服务对象和客户,但我们不能忘记,人民群众也是客户的一部分。我们在为工商企业服务的同时,还要面向老百姓,面向社会大多数人。近20年来,这一理念一直支持我们在法律服务中不忽视老百姓的法律需求。2001年,我们提出“大地律师心中要有老百姓”,提倡大地律师特别是年轻律师要发扬大地精神,多为百姓做实事,避免律师的贵族化倾向。所谓“贵族化”倾向,主要是指律师在服务对象方面,偏离老百姓,在服务理念方面,忽视老百姓群体的法律服务需求这样一种可能发生的倾向。2004年,我们将全所工作的重心定为“百姓服务年”,并且长期开通了社会咨询热线,配备了若干名专职律师,为老百姓提供咨询服务。为了全面推进大地所为百姓服务的工作,笔者专门写了一篇文章,叫作《不忘大地之本,多为百姓服务》,从多个层次探讨了律师为老百姓服务的问题。2007年1月,我以《律师心中要有老百姓——“让老百姓见得到律师,让老百姓打得起官司”》为题,在西城区律师工作研讨会上作了发言,比较系统地提出了“坚持为百姓服务的理想信念”、“培养律师感恩回报的思想感情”、“公信力行业要有社会责任感”、“公益服务要有物质保障”和“建立公益服务长效机制是律师行业的系统工程”等想法。在此之前的另一篇文章中,提出“以最大限度满足人民群众的法律服务需要作为衡量律师行业工作的主要标准”、“为老百姓服务应该是律师行业社会主义性质的集中体现”、“为社会弱势群体服务的关键是要解决感情问题”。今年5月新成立的赵晓鲁所,明确将“为老百姓服务”和“坚持专业方向”、“培养年轻律师”列为全所的三项主要工作之一,并正在与新闻媒体协商,共同搭建以“服务百姓,回报社会”为宗旨的社会法律咨询平台。
  第二,加强对公益律师的培养和业务倾斜,使参加公益服务的律师有名有利有发展,在作出奉献的同时,也有经济上的相应回报和业务上的充分提高,最终使公益法律服务工作既有“精神之源,又有物质之根”。
  多年来我一直比较注意在社会责任感强、公益活动突出的年轻律师中选拔助手和培养对象,在业务分配上也注意给予适当倾斜和照顾,同时注意给与他们更多的宣传,扩大他们在商业客户中的影响,在专业进修、提高方面也给予他们更多的机会。笔者认为,律师参与信访等公益服务,落实在“公益”二字上,就是说服务的对象是低收入群体和弱势群体。公益服务是一种低收入服务,许多方面是义务服务。但是我们不可否认,律师本身作为市场经济的中介活动主体之一,经济上完全自负盈亏,如果没有一定收入来源,任何公益活动也都不可能持久,因为物质需求同样是每一个律师的首要的和基本的要求。为了使参加公益服务的律师经济上有相应保障,除“政府购买服务”外(通常是有限的),还需要律师事务所、律师行业,直至包括政府,对公益活动中表现突出,积极承担社会责任的律师,给予相当的业务支持,宣传他们,推荐他们,使他们不仅能够有机会做一些赚钱的业务,而且还有在业务上进一步发展的机会。只有律师在业务上发展了,基本物质生活得到保障和满足了,公益法律服务活动才能够得到持续和稳定的发展。
  笔者体会,要建立律师参与信访工作,多为百姓服务的长效机制,关键是不能让公益律师“吃亏”。这也是需要整个行业,甚至是整个社会的有关方面共同研究和努力的“系统工程”。
  

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