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不断完善工作机制 推动律师参与社会矛盾纠纷化解工作再上新台阶 2007年第5期  作者:董春江 北京市司法局副局长

  为了深入贯彻8月31日我市社会矛盾纠纷化解工作会议的要求,落实刘淇书记等领导同志关于在社会矛盾纠纷化解工作中要充分发挥律师作用的指示精神,同时也是为了将司法部部署的“法律服务和法律援助工作为构建社会主义和谐社会服务”主题实践活动进一步引向深入,我局决定召开这次全市律师参与社会矛盾纠纷化解工作会议。通过这次会议,要对近年来全市律师参与社会矛盾纠纷化解工作的基本做法、基本经验和存在的问题进行认真总结,研究部署今后一段时期律师参与社会矛盾纠纷化解工作的指导思想、工作思路和具体举措。
  丰台区、朝阳区司法局、赵小鲁律师、蒋京川律师分别就律师进社区、担任政府法律顾问、参与信访、诉讼中的和解等项工作做了典型发言,交流了工作经验,同时也提出了目前存在的问题。律师参与社会矛盾纠纷化解工作的形式非常丰富,除了上面提到的,律师为新农村建设提供公益法律服务、维护农民工等弱势群体的合法权益、参与物业纠纷调解工作、参与法制宣传工作等,都是有效的工作形式。
  下面,我就全市律师参与社会矛盾纠纷化解工作讲几点意见,供同志们参考。
  一、近年来律师参与社会矛盾纠纷化解工作的主要特点
  几年来,特别是自2005年市委、市政府转发了市委政法委《关于进一步加强和改进律师工作的意见》以来,我市律师工作通过调整管理体制,各地区各部门为律师发挥作用搭建了广阔的舞台,总的来看,经过几年的实践,律师参与矛盾纠纷化解工作主要呈现出几个特点:一是工作领域不断拓展;二是工作方式不断创新,三是工作成效逐步显现;四是队伍形象不断提升。
  (一)积极拓展工作空间,展现出日益广阔的工作领域
  全市律师参与社会矛盾纠纷化解工作不断深化,工作领域不断拓展,突出表现在:一是律师参与人数不断增加。随着我市律师队伍的不断扩大,至2007年上半年,全市共有225家律师事务所的律师在全市各级政府中担任法律顾问,400余名律师参与到各级政府的信访接待工作,2000多名律师通过各种形式参与到人民调解工作中,120余家律师事务所的900多名律师直接参与了为农村提供法律服务,320家律师事务所的1300多名律师直接参与了法律服务进社区工作。2004年以来,全市共办理法律援助案件21937件,其中律师承办16091件,占全部案件的73.4%。二是工作覆盖面不断扩大。律师参与社会矛盾纠纷化解工作由最初在部分市职能部门和部分区(县)推行,发展到已基本覆盖市、区(县)、乡镇三级。在市级层面,更多的市政府职能部门,包括北京2008工程建设指挥部办公室、市公安局、市交管局、市侨办、侨联、市发改委、建委等部门先后聘请律师担任法律顾问,参与化解相关领域矛盾纠纷。在区(县)层面,只要设立了律师事务所的地方,已全部实行了律师参与社会矛盾纠纷化解工作。全市18个区(县)政府信访工作均有律师参与;朝阳区、东城区、通州区所辖的街道(乡镇)、社区(村)已全面完成律师进社区法律服务工作,全市近1000个社区、街道与律师事务所建立了长期的合作关系;城八区80%的街道(乡镇)人民调解委员会与律师事务所签订了法律服务协议,远郊区(县)30%的街乡与律师事务所(或法律服务所)建立了固定的工作联系。三是参与领域不断拓展。律师除通过日常代理诉讼、非诉讼案件化解社会矛盾外,律师参与矛盾纠纷化解工作主要包括:担任政府法律顾问、参与信访接待、参与调解、进社区义务普法和咨询、参与新农村建设以及代理法律援助案件等等。四是工作内容日趋广泛。主要涉及包括企业改制、社会保险、福利待遇引起的矛盾纠纷,拖欠农民工工资引发的矛盾纠纷,城镇拆迁改造、建设项目征地补偿引发的矛盾纠纷,农村山林、土地、宅基地等权属争议引发的矛盾纠纷,医患纠纷,物业纠纷等等,工作内容十分广泛。
  (二)积极创新方式方法,展现出灵活务实的工作模式
  全市各级司法行政机关和相关工作部门结合各自的实际情况,注重律师参与社会矛盾纠纷化解工作的实效性,采取以工作值班为基础,以其他灵活多样的方式为补充的工作方式,确保这一工作得到及时、有效的完成。主要表现在:一是定期工作值班。如安排律师在固定的时间到相关工作部门或社区值班,接待来访群众,解答法律咨询等。二是参与突发性事件的及时处置。对于突发性事件,全市各地都能根据党委政府的要求和相关工作部门的安排,及时选派律师到场,配合化解矛盾,平息纠纷,引导群众依法化解纠纷。如东城区律师政府顾问团在处理区海运仓、交东等部分小区危改拆迁中出现的大规模集体信访问题中提出了很好的法律建议,使困扰政府多年的难题得以解决。三是陪同党政领导接访和下访。有的在党政领导接待日安排律师陪同接访,为党政领导决策提供法律咨询意见。例如,今年3月按照司法部的要求,市司法局选调5名政治素质好、业务能力强的律师参与国家信访局集中审核分析重信重访典型案例工作,圆满完成了工作任务。朝阳区顾问团律师发挥业务专长,参与区领导信访接待工作,为区政府及有关部门的重大涉法事件提供法律论证和建议,积极为区政府及各部门提供法律服务,几年来,顾问团的律师们参与解决了“秀水市场撤市”、“大西洋新城”物业纠纷、“方舟苑规划纠纷”等37项重大涉法事件。丰台区在开始安排律师参与区领导信访接待工作的基础上,还将信访接待工作向基层延伸,为街、乡(镇)的信访办配备相应律师担任法律顾问,为各级信访办依法化解社会矛盾,构建社会主义和谐社会打牢法律基础。四是直接指派律师参与处理重大疑难案件。遇到重大疑难案件时,由党委、政府通过司法行政机关直接指派律师参与办理。例如,大兴区针对北臧村镇涉及5个自然村的大型征地项目所带来的个人与集体、家庭成员、邻里之间矛盾纠纷凸现、越级上访、群体上访频发的实际情况,组建了以北京市三维律师事务所为主导的法律服务团,他们通过为镇政府依法决策提供法律意见、举办村民代表和村委会班子成员法律培训班、深入村民之中解决民间纠纷、定期编辑《情况反映》向镇政府反馈群众呼声等大量严谨细致的工作,阻止群体上访7批次,并使该地区群体越级上访由1608人次降为0人次。朝阳区洼里乡被规划为奥运场馆建设用地,规划区内3000户居民必须确保按期搬迁。恒德律师事务所通过举行十多次的现场咨询会、常设法律服务工作站,对“钉子户”登门说服等方法,拆迁工作终于在较短时间内顺利完成,实现了零信访,保证了奥运工程如期开工。
  (三)积极发挥职能优势,展现良好的社会效果
  一是为党委政府分忧,在维护社会和谐稳定方面体现出的独特作用。通过律师参与社会矛盾纠纷化解工作,律师直接参与社会管理,通过代理、咨询等方式宣传党和政府的方针政策,把党和政府对社会管理的要求带入到社会公众之中,推进国家经济、政治、文化、社会生活法制化、规范化。通过律师参与社会矛盾纠纷化解工作,律师把掌握的多方信息经过专业筛选反映给党委政府决策层并提供准确、及时、合法的法律意见或咨询服务,为党委政府依法正确决策当好参谋和助手。二是为人民群众解难,在维护群众合法权益方面体现出独特作用。律师参与社会矛盾纠纷化解工作,通过给群众提供法律建议,为群众指明解决问题的法律途径、方法和依据,引导群众依法化解矛盾,使群众反映的问题得到正确及时的解决。对于符合法律援助条件的,及时提供法律援助,切实维护了群众的合法权益。从全市来看,在律师参与社会矛盾纠纷化解工作案件中,大多数群众对律师提出的法律意见或建议表示认可,并表示将按照律师的意见或建议处理面临的涉法问题。三是为相关工作部门服务,在规范工作秩序、促进矛盾纠纷化解工作法制化方面体现出的独特作用。律师参与涉法社会矛盾纠纷化解工作,一方面可以设身处地向群众宣讲法律,从法律角度对事件的利害关系进行分析,对需要通过诉讼、仲裁及行政复议等法律途径解决的问题,引导群众寻求法律救济手段,理性表达诉求,将矛盾纠纷的解决纳入法制的轨道;另一方面通过律师的前置性参与,为相关工作部门掌握工作的主动性,及时解决工作中的热点、难点问题,有效地减少缠访、闹访现象,防止矛盾纠纷过激,减轻政府压力,规范工作秩序起到疏导和帮助作用。
  (四)积极勇担社会责任、展现出执业为民的队伍形象
  几年来,全市律师队伍积极配合各级司法行政机关和相关工作部门的工作安排和部署,积极践行社会主义法治理念的要求,始终坚持社会主义法律工作者的本质属性,讲政治,顾大局,绝大多数律师在没有任何报酬的情况下,自觉服从组织安排,积极参与社会矛盾纠纷化解工作,讲大局,讲纪律,想群众之所想,解群众之所忧,做到民有所呼,我有所应,他们用辛勤的劳动,在党和政府与人民群众之间架起了一座连心桥。2005年8月,东城区成立了物业管理纠纷调解委员会,并安排连艳等6名业务精湛、热心社会事业的律师担任首席调解员。这些律师的调解工作全部免费,成立以来共接待咨询241件,受理物业纠纷117件,调解成功72件,体现了律师队伍的专业水平、社会责任和奉献精神。律师的辛勤工作赢得了社会各界和群众的肯定,连艳律师被评选为2006年“十大人民调解员”,同年当选为东城区政协委员。2007年,西城区授予北京市兆亿、中实翔实律师事务所2006年度西城区法律援助先进集体称号,屈京德、郭兴昌律师被授予2006年度西城区法律援助先进个人,以表彰他们在法律援助工作方面作出的突出贡献。在这里我想起一位律师说的话:“当律师总有一种力量让我们感动,当律师总有一种精神让我们鼓舞,当律师总有一种情感让我们升华,当律师总有一种责任让我们担当。”我们的广大律师正是凭着这样一种精神在无私地、勤勉地承担着社会责任,在此我向你们表示崇高的敬意和衷心的谢意!
  二、全市律师参与社会矛盾纠纷工作的主要经验和体会
  通过近年来的实践探索,我市律师积累了一些工作经验,形成了一些工作经验和体会,主要有:
  (一)积极化解社会矛盾,促进社会公平正义、和谐稳定是律师工作的根本目的
  构建和谐社会的一个重要目的就是形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制,有效地解决和消除各种社会矛盾和社会冲突,而解决和消除社会矛盾与冲突,恰恰是律师的基本职责活动。从律师的工作内容来看,无论是诉讼还是非诉讼活动,都是在围绕着预防和化解社会矛盾,维护社会公平正义进行的。担任政府、企业或者是公民个人的法律顾问,目的在于避免法律风险,防止纠纷的发生;参与诉讼、仲裁、调解、信访等工作,是为了平抑与化解已经产生的法律纠纷。一个是预防作用,一个是化解作用,可以形象地说,在构建社会主义和谐社会活动中,律师工作是社会矛盾的“分流器”和“减压阀”。正是在这个意义上,我们说参与社会矛盾纠纷化解工作是律师工作的根本目的和基本价值所在。这也是我们发展律师事业、推动律师工作的根本指导思想。
  (二)积极搭建工作平台,不断创新工作方式,是推动律师参与社会矛盾纠纷化解工作的关键环节
  我市律师参与社会矛盾纠纷化解工作,之所以取得一些成效,离不开各级党委政府的高度重视和支持,离不开部门之间的积极协调配合。从律师队伍和律师工作来看,有几个特点一是律师体制改革以后,律师在身份上与司法行政机关不再有直接的隶属关系,律师队伍是一支独特的社会力量,宝贵的社会资源。从社会管理的角度来讲,我们所要建的和谐社会是社会共建、社会共享的和谐社会,组织包括律师在内的社会力量发挥作用,是和谐社会建设的题中应有之义,也是各级司法行政机关开展律师工作的重要责任。二是律师队伍的专业性、中立性的特点,在社会矛盾纠纷化解中能够发挥其他部门、群体难以替代的作用。三是律师队伍发挥作用需要有工作的平台,无论是参与诉讼活动还是参与非诉讼活动,都需要各级党委、政府及相关部门提供工作舞台。几年来的实践表明,推动律师参与社会矛盾纠纷化解工作必须由各级党委政府及相关部门不断加强组织引导,创新工作方式,拓宽工作渠道,搭建工作平台。
  (三)积极参与社会矛盾纠纷化解工作,是加强律师队伍建设和提升律师队伍形象的有效途径
  我市律师工作几年来发展迅速,律师人数从5年前的不到7000人发展到现在的15000人,律师事务所从5年前的500多家发展到现在的1000余家。随着律师人数的增加和工作领域的扩大,律师工作越来越受到社会各界的关注。总体上讲,律师队伍是好的,得到了各级党委政府和人民群众的认可。但不可否认的是,有个别律师,在执业活动中或者违反律师职业道德,或者偏离律师工作的根本目的,在社会上产生了一些不良影响,损害了律师整体的社会形象。社会需要律师,社会需要律师承担起社会责任。积极参与社会矛盾纠纷化解工作,就是律师承担社会责任的重要途径。应该说几年来在这个方面的工作,得到了各级党委政府和社会各界的积极评价,比如律师中参政议政的人数不断增加,越来越多的政府部门聘请律师担任法律顾问等等,都说明了这一点。我们相信,在社会矛盾化解工作中,随着律师参与人数的不断增加,工作领域的不断拓展,工作效果的不断显现,律师队伍会越来越得到各级党委政府和社会各界的积极评价,律师队伍的形象会得到不断提升。
  (四)加强沟通协调,不断完善各项工作机制,是推动律师参与社会矛盾纠纷化解工作的重要保障
  从目前情况看,各地律师事务所和律师态度积极,不图名利,不计报酬,接受司法行政机关的工作安排,工作认真细致,不仅律师的出勤率高,而且还经常加班加点,为律师参与涉法社会矛盾纠纷化解工作的顺利开展提供了最好的人员保障。各级司法行政机关和相关部门积极热情为律师参与创造有利条件,帮助克服和解决许多工作中的困难和问题,有的部门利用现有条件,为律师设置专门值班室,有的甚至还为律师配备电脑等办公设备;朝阳区司法局等有些司法行政机关还从有限的司法行政工作经费中抽拨费用,给律师发放工作补助等,为律师顺利开展工作提供了有效的物质基础。总体上讲,虽然“政府购买服务”的方式还没有完全建立起来,各地都在有限的物质条件下,尽可能地创造条件,为律师工作提供物质保障,虽然目前的条件非常有限,绝大多数律师的工作是无偿的或是不等价的,但我们的工作也得到了广大律师的理解。
  我市律师参与社会矛盾纠纷化解工作尽管已取得了一定的成绩,但在实际工作中也存在一些问题,影响和制约了这项工作长期健康发展,主要体现在以下几方面,一是相对于全市15000人的律师队伍而言,律师参与社会矛盾纠纷化解工作的人数有待提高;二是律师参与社会矛盾纠纷化解工作的发展仍不平衡,各地律师参与社会矛盾纠纷化解工作的深度、广度各不相同;三是律师参与社会矛盾纠纷化解工作所产生的费用、应得到的报酬,在我市多数地区未能落实,同级财政更未拨付必要的工作经费,影响了律师参与工作的积极性和质量等等。因此,适应新形势下社会矛盾纠纷化解工作的需要,充分发挥律师工作构建和谐社会、维护社会稳定的法律服务职能作用,要求我们认真总结分析,调查研究,进一步加大工作力度。
  三、创新工作机制,完善工作平台,不断推进律师参与社会矛盾纠纷化解工作健康发展
  当前和今后一个时期,律师参与社会矛盾纠纷化解工作要坚持以邓小评理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,认真贯彻司法部和市委、市政府的指示精神,以促进社会和谐和稳定为着力点,以化解社会矛盾纠纷为切入点,以维护人民群众的合法权益为出发点,以实现社会公平正义为立足点,积极组织全市广大律师全方位地参与社会矛盾纠纷化解工作,通过有效地发挥职能作用,最大限度地增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素,努力为我市构建和谐社会的首善之区提供优质高效的法律服务;通过有效地发挥职能作用,不断展示出律师工作的独特优势和作用,树立律师行业良好的社会形象。
  (一)进一步落实组织领导责任,不断完善律师参与社会矛盾纠纷化解工作管理机制
  一是进一步完善领导体制。各级司法行政机关要高度重视律师参与社会矛盾纠纷化解工作,切实将这一工作列入重要议事日程,作为律师管理工作的一项中心任务来抓。不断完善主要领导负总责、分管领导具体负责,一级抓一级、层层抓落实的领导责任体系。二是进一步加强与相关部门的沟通协调,不断完善齐抓共管的管理格局。进一步建立各级司法行政机关和相关工作部门共同组成的协调领导小组,进一步完善在协调小组领导下的联席会议制度,定期组织开展调查研究,定期听取律师工作情况汇报,定期分析研究部署工作,及时研究解决工作中遇到的重大突出问题。三是建立健全专业支持制度。各级律师协会要充分发挥各专门委员会的作用,对于各律师事务所和律师在工作中遇到的疑难复杂问题,要组织律师建立专业研讨制度,对一线的律师提供全面周到的专业支持。
  (二)进一步明确工作要求,规范工作程序,不断完善律师参与社会矛盾纠纷化解工作运行机制
  一是要坚持讲法律与讲政策的有机结合。坚持依照法律实事求是地提出律师的意见和建议,是参与化解工作的律师最首要、最基本的工作原则和要求。在实践中,存在着一些群众权利被侵害的事实,但由于各种复杂的原因,这些问题的解决已无法律可依,或从法律上已经无法解决而属政策范围内的事。这就要求参与矛盾化解工作的律师在提供咨询、提出意见和建议时,在讲法律的同时,也要讲政策,要从法律和政策两方面做工作。二是要坚持咨询服务与思想教育的有机结合。要充分发挥律师在参与社会矛盾纠纷化解工作中专业性、中立性、服务性,容易取得群众信任的优势,在依据法律法规和政策规定为群众提供法律咨询服务的同时,有针对性地开展思想教育,做好解疑释惑、疏导情绪、化解矛盾的工作,切实把律师参与社会矛盾纠纷化解工作的过程化为思想教育和法律政策宣传的过程,要帮助群众了解实际情况、了解法律法规和相关政策、了解各方面为解决问题所作的努力,引导群众正确处理个人利益和集体利益、局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的关系,自觉维护改革发展稳定的大局。三是要坚持规范工作程序和严明工作纪律的有机结合。要引导律师正确处理群众与相关工作部门的关系,不能把参与化解矛盾工作当作招揽律师业务的机会,尤其不允许挑词架讼、唆使群众上访或者越级上访、支持和参与妨碍社会秩序的活动。各区县司法局和律师协会要进一步规范律师参与的工作程序,不断增强律师参与工作的规范化、制度化,确保这项工作的长期健康发展。
  (三)进一步加强队伍建设,积极落实人力物力资源保障,不断完善律师参与社会矛盾纠纷化解工作保障机制
  一是进一步完善律师人才结构体系建设。要从律师参与社会矛盾纠纷化解工作的长期需要出发,结合各地实际情况,逐步建立社会律师、法律援助律师、公职律师、基层法律工作者共同参与的以社会律师为主体的律师参与社会矛盾纠纷化解工作体系,实现法律服务参与社会矛盾纠纷化解工作资源的有效整合,取得最大的社会效益。二是进一步加大律师的教育培训力度,不断提高律师的服务能力。各区县司法局和律师协会一方面要通过继续深入开展社会主义法治理念教育、社会主义荣辱观教育、开展职业道德执业纪律教育等,不断提高律师的政治思想素质;另一方面要积极会同相关工作部门,围绕律师参与工作涉及到的法律政策、方法技巧问题,有针对性地组织开展业务知识和业务技能培训,不断提高律师参与工作的能力。三是进一步加强监督指导,不断完善律师参与社会矛盾纠纷化解工作激励机制。通过完善业绩定期考核机制,对律师的服务工作质量进行动态监测,对于工作成绩出色的律师顾问团(组)和律师个人,予以表彰奖励,对于工作出现失误和偏差的,予以批评教育,对于工作出现重大失误,造成恶劣影响的要追究有关人员的责任,实施相应的处罚。四是高度重视律师参与社会矛盾纠纷化解工作基础保障建设,为律师参与工作创造有利条件。从长远来看,建立和完善长效机制要同时发挥两个积极性,一方面要发挥律师的社会责任感;另一方面,市、区(县)两级司法行政机关都要从实际出发,为参与社会矛盾纠纷化解工作的律师提供人员、经费、场地、设施、时间等方面的便利;积极争取当地党委政府的支持,主动与各级财政部门沟通协商,不断加大政府购买服务的力度,努力解决律师参与社会矛盾纠纷化解工作的所需经费,确保工作有序开展。
  (四)进一步规范信息汇集整理,加强信息资源的沟通反馈,不断完善律师参与社会矛盾纠纷化解工作宣传交流机制
  一是建立健全专人、专报的工作信息制度,不断完善信息报送网络。参与社会矛盾纠纷化解工作的律师及律师事务所要及时、准确、全面、有效地向相关工作部门、司法行政机关等报送律师参与社会矛盾纠纷化解工作信息,特别是对涉及可能引发集体上访和群体事件的苗头性、倾向性问题,必须及时报告并积极采取前期预防措施。二是建立健全文书资料管理制度,不断规范文书资料的管理。根据律师工作的需要,不断规范律师参与社会矛盾纠纷化解工作中有关法律意见、法律建议等文书的出具程序、具体内容、格式要求等,将律师参与社会矛盾纠纷化解工作的有关文件资料及时整理,统一归档,妥善保管。三是正确把握律师参与社会矛盾纠纷化解工作内涵,有节有度地做好宣传工作。一方面要充分利用报刊、电视、广播、网络等各种媒体,对律师参与社会矛盾纠纷化解工作开展形式多样、内容丰富的宣传活动,积极宣传律师参与社会矛盾纠纷化解工作的功能和作用,宣传律师参与社会矛盾纠纷化解工作的典型事例和先进事迹;另一方面更要突出对内宣传,要通过信息简报、工作动态、新闻内参等形式,及时向有关部门、有关领导反映律师参与社会矛盾纠纷化解工作的工作情况、工作成效、工作经验,提升有关部门有关领导对这一工作的关注和重视程度,不断推动工作的健康发展,扩大社会影响力。
  律师参与社会矛盾纠纷化解工作是律师工作践行社会主义法治理念,促进和谐社会建设的重要举措,是新时期、新形势对律师工作提出的一项新课题。对此,我们必须进一步增强政治使命感和社会责任感,创新工作机制,不断推进律师参与社会矛盾纠纷化解工作健康发展,为维护社会稳定,促进社会和谐作出更大的贡献。

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