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美国环境公益诉讼:从历史到前沿 2007年第1期  作者:[美]帕蒂·戈德曼

  通常所说的环境公益诉讼起源于19世纪六七十年代美国国会对不断增加的环境问题和不断提高的公众环境意识的回应。1970年的地球日正是这一情况的缩影。那一天上百万人民走到一起,要求政府采取负责任的行为保护环境。作为回应,美国国会通过了大量的环境法律以解决一系列环境问题,这些问题涉及空气、水、有毒物质污染、濒临灭绝的野生物,以及受到不可持续性采伐的公共森林。这些法律为当今绝大多数的环境诉讼提供了框架。
  为了展现美国环境公益诉讼的范围,这篇文章先提到了三种诉讼类型:(1)为环境不当行为的受害者获取赔偿的诉讼;(2)当政府是影响环境行为的负责人或者是影响环境的私人行为的管辖人时,对政府行为提出质疑的诉讼;(3)公民诉讼。公民直接对引起环境危害的实体执行环境法律。随后讨论了一些规则,这些规则使得公民有权根据环境危害诉诸法庭。
  一、为环境不当行为受害者获取赔偿
  环境法最早可追溯到美国从英国继承的普通法。普通法确定了一套权利和义务相对应的体系。当某人对某项义务的违反妨碍了别人的权利,那么受害人必须获得补偿。这种补偿通常是通过对受害人所受损害支付赔偿金实现的。
  比如,根据妨害法,如果某人在市区养猪,其臭气妨碍别人享受其财产和日常生活,那么这个养猪农民需赔偿城市居民或者法院会责令该农民停止臭气干扰。除了引发臭气的诉讼,妨害诉讼也被用来阻止各类污染或赔偿污染受害者,以及阻止居住区内邻近工厂发出的噪音。法学理论家称赞妨害法能够减少邻里摩擦,像分区制度一样,限制了污染或有其他副作用的活动,以最小化它们对日常生活带来的不利影响。
  疏忽法形成了有毒物质侵权诉讼的基础。如果某人未能尽合理的注意义务,因而导致可预见的受害人受到损害,那么他就是疏忽了。大多数因为疏忽而导致的交通意外使得司机需要对其他机动车或者车主的损伤负责。“合理的注意义务”标准取决于各种活动的性质和可接受的行为标准,后者随时间变化而改变。比如:随着污染控制技术的开发,应用该技术变得极为普遍(或者法律要求采用该技术),于是污染活动的注意义务标准就会变得越来越严格。疏忽行为的一种是当有其他危险程度低的替代产品可使用时,出售更危险的产品;或者是未能给予使用者警告和说明,使其避免该产品带来的危险。
  当某实体违反了注意义务的标准,比如,在未经防泄漏处理的坑中排放有毒废弃物导致饮用水被污染,这个实体就对无意中饮用该水源的人们负有责任。对于实际医疗支出、生命或功能的丧失、身体疼痛或精神损失会有赔偿金的判给。判给此种赔偿金的目的是使受害者能够获得补偿,并且促使过错方为自己的行为导致的危害付出代价。当过错方的行为尤其过分时,可能会被判处惩罚性赔偿金,以使这个过错方吐出通过不法行为获取的利润,并阻止其他人从事此类不法活动。通常这些索赔诉讼会被呈给陪审团(在法官的监督下),以判定责任和赔偿金数量。初审的律师常会同意以案件中所获赔偿金的一定比例金额作为回报代理受害者。
  索赔诉讼不仅替受害者获得赔偿,它们还常常将焦点聚集到亟待管制的有害活动上。受到危险杀虫剂毒害的人们提起诉讼,为他们受到的人身伤害获取赔偿,并且这些诉讼促使环境署行使权力,禁止了有害杀虫剂的应用(或者是促使杀虫剂公司在面:临即将出台的环境署禁令时,同意了此种禁止令)。
  尽管赔偿诉讼在为污染受害者获取赔偿的问题上非常有效,但它不能解决对公共资源或全球共同资源的损害问题,在预防损害、建立政府环境决策和公众参与的标准问题上也不是很有效。而环境法律则建立于相关的调整机制。
  二、在政府环境决策中的公民参与
  地球日促成了无数法律的实行,这些法律赋予了联邦政府管理某些事务的权力,包括空气污染、水污染、杀虫剂、有毒化学物质及危险废弃物堆放地等。根据一些法律(如管理空气污染和水污染的法律),联邦政府制定了拱形管制标准,该标准成为发放给每个污染企业的许可证中的限度标准。根据其他一些法律(如管制杀虫剂的法律),联邦政府通常会根据风险评估,决定何种化学品可用于何种目的。联邦政府除了调节商业活动的作用外,通过管理上百万英亩的土地(如国家公园和森林),对自然环境也发挥了巨大的作用。现代的公益环境诉讼对政府权力的行使给予了广泛的关注。
  在推进环境决策的公众参与问题上,作用最大的法律是1970年颁布的《国家环境政策法》(简称NEPA)。这项被称为美国环境权利法案的法律,要求每个联邦部门为每项会对人类环境产生重大影响的联邦政府行为准备环境影响报告。这项要求使得“三思而后行”这句谚语真正实行起来。就如关于该法的参议院报告所总结的:环境的破坏和恶化的主要原因之一是对项目的环境影响往往是无法挽回的影响,未能了解充分或者考虑得当。环境影响评价报告用于两个目的:(1)通过告知决策者某项目的环境影响和其他可行方案的影响,将对环境的考虑注入决策中;(2)使公众参与到环境影响评价中来,并向公众完全地、公平地公开信息。
  在准备环境影响评价报告这一要求的执行上,诉讼起了非常重要的作用。《国家环境政策法》刚通过的那几年,很多政府部门认为是否准备环境影响评价报告是自主决定的。在经历了一系列的诉讼后,这一要求的强制性才被确定下来。诉讼继续促使政府部门履行义务:准备环境影响评价报告或者是使其公平地考虑其他非首选方案并且完全向公众公开环境影响。
  35年来,美国国家环境署在促进公众参与和推动更好的环境决策上非常地成功。下面地例子很能说明问题:
  (1)对环境影响评价报告的评议使得洛斯阿拉莫斯国家实验室注意到野火发生的可能,并最终促使该实验室采取防火的措施。当2000年一场大火席,卷该地区时,后加的这些防火措施防止了放射物的大量释放。
  (2)1997年某环境影响评价报告显示:某水坝的建设会妨碍政府为恢复河中大马哈鱼群落所作的努力。政府决定不给该水坝项目发放许可证,此后,还移除了一座不复使用的大坝,因为该坝阻碍了大马哈鱼游往几英里外的环境适宜的栖息水域。如今大马哈鱼在那条河中到处欢腾。
  (3)在靠近太平洋的美国西北部地区,环境主义者、伐木工人以及当地社区递交了一份大量砍伐古老树木的替代方案。替代方案是砍伐树龄较小的林木,却能采伐等量的木材。联邦政府采纳了市民的替代方案,新的伐木工程得到了所有原先关于森林采伐政策问题与政府争辩或互相对立的人士的全力支持。
  (4)20世纪90年代,一项环境影响评价报告撰明了核弹头所需的氘的新制造技术。这项报告使得能源部取消了原来建造成本高昂的核反应堆的计划。
  国家环境署是使政府决策考虑环境因素的最突出工具,但是也有很多其他类型的公益诉讼案件使得政府对法律负责。比如,联邦政府部门制定某规章时,必须向公众提供公告、寻求公众意见、在最终决策时考虑公众的意见。有一起诉讼成功地阻止了联邦政府某项对核废料堆置地放松管制政策的实行,因为有关部门避开了上述的公共规则制定程序。
  另外,联邦政府部门的行为必须依据赋予其管理权力的法律,在法律范围内行使权力。通过对违反相关法律的政府规定和行为提出质疑,公民诉讼使法律得以执行。当前有一起诉讼指控联邦政府降低老火电厂的空气污染标准违反了《洁净空气法》;另一起诉讼认为,环境署允许某项引起工人中毒的杀虫剂继续使用的决定背离了杀虫剂健康风险的应用标准。
  在联邦政府管理公共土地的问题上,联邦各项法律构成的一整套详细机制使得政府在制定公共土地计划时能做到公众参与以及应用科学技术,并保证为了洁净水、娱乐、以及后代等公共利益,公共土地能受到保护。公益诉讼迫使联邦政府遵守这些标准,使得政府以环境价值,而非简单以从森林中攫取的资源的经济价值为出发点管理国家森林。比如,20世纪80年代末90年代的某诉讼运动曾暂时阻止了美国西北部古老森林的被采伐,并促成了第一个保护古老森林生态系统的生态系统管理计划的出台。与此相类似,一项关于黄石国家公园的雪上机动车给野生物和工人带来的噪音和空气污染的影响评价促成了一项将噪声最大、污染最严重的雪上机动车逐步淘汰的规定。由国家环境署和公益诉讼推动的公众参与启动了公众的评议,建立了坚实的信息基础,并使得法律的要求有了意义,即使有时需要为了应对不利的环境影响或者时代变迁,而对过去的行为进行重新评价。
  三、公民对污染者执行环境法律
  很多联邦法律力图通过建立全国性的最低标准来限制污染。这些法律通常允许各州执行这些标准或者在各自辖区内加强标准。一些法律也赋予公民诉讼的权利,来对污染者执行标准。《洁净水法》非常说明问题。
  20世纪60年代,楚亚霍格河(Cuyahoga River)定期着火;报纸上称“爱湖(Lake Erie)死了”。污染导致了鱼类大量的死亡,并使得存活的鱼类不再适宜人类食用。很多饮用水源也超过了健康标准。
  作为对此次水污染危机的回应,国会通过了《洁净水法》。该法的目标是“恢复并维持国家各水域化学上、物理上及生物上的和谐”,并减少水污染物的排放,以达到“能为鱼类、贝类和野生物及其繁衍提供保护的水质量”。
  该法的中心机制是一种许可系统。没有许可证向水体排放污染物是违法的。环境署(或某州政府)发放某许可证时,必须保证污染物的排放符合所有有关该污染物排放和该水域特定用途的限制。水域特定用途包括:饮用水、捕鱼或游泳等。适用的标准力图将污染物的排放限制到应用最先进的污染控制技术能达到的最低水平。不管是州还是环境署发放国家消除污染排放制度许可证(NPDES permits),公民均有权利参与许可证发放的公众听证会,也可以对许可证提出上诉,以保证该许可证符合《洁净水法》和该州水质量标准。对许可证上诉时通常提出这样的问题,比如:该许可证是否能保证捕鱼或饮用等水体的特定用途为了控制某污染源,是否要求使用能获得的最好的技术。
  《洁净水法》使公民有权通过公民诉讼执行水污染排放许可证。国会作出公民诉讼的规定是因为政府常常缺少提起某项执法诉讼的资源或意愿。通过允许公民提起此类诉讼,法律扩大了执法的资源和机会。
  公民必须在提起诉讼60天以前向所谓的违法者以及环境署发出通知。该通知给予了违法者一个纠正违法行为的机会,也给环境署提供了接管该执法诉讼的机会。
  公民诉讼必须证明污染者排放污染物没有有效许可证或违反了许可证。因为许可证规定了预防措施,因此公民诉讼不需要证明该排放导致了任何特定的环境危害。在公民诉讼中,法院可能会发布禁令,阻止污染物排放;可能会评估赔付给国家的民事罚款;也可能会责令恢复遭受非法排放污染的水体的清洁。法庭还可能责令污染者支付胜诉公民的律师费和诉讼费。这种费用转嫁背后的逻辑在于:公民是站在政府的立场上提起执法诉讼的,应该予以报销所需费用。
  公民诉讼在防止有害污染以及恢复受污环境方面一直是有效的。比如,20世纪90年代,诺然达(Noranda)——加拿大的一家采矿公司计划在黄石国家公园附近开采某矿,使用液态氰化物萃取黄金。该矿将座落于3条流向黄石河的支流附近。当美国国家公园系统“皇冠上的宝石”面临开矿的酸性污染时,很多环保组织试图阻止挖矿建设。实际上,环保组织担心的污染已经在附近的某旧矿发生了。20世纪80年代和90年代初对该矿的采掘已经扼杀了某河17英里流域内的所有生命。其直接所有者已破产,留下了浮满氰化物的大水坑。环保组织提起了公民诉讼,就该旧矿控告诺然达等公司。法院裁定诺然达等公司各自对该矿享有一定的所有权权益,并且该矿的旧式工作方式使得无证非法排放污染了水源。这项裁定使得这些采矿公司可能面临超过1.5亿美元的罚款,最终促成了和解。和解的条件是:采掘旧矿造成的污染将被清除,并且诺然达公司放弃在该区域开采新矿的权利,其新矿采矿权由联邦政府全部买下。
  四、主体资格:向公益诉讼打开了法院的大门
  放开公民主体资格的限制是公益诉讼发展的最重要的先决条件。根据普通法,本人受到直接伤害可利用法庭寻求补偿,但是很多时候,环境的损伤并非那么直接,而且很多的环境诉讼力图在环境损伤发生前予以阻止。为了降低诉讼门槛预防环境损伤,法院通过了一项诉讼扩大主体资格的决定,使得那些没那么直接受环境损伤影响的个体也享有诉讼资格。美国最高法院是在一个标志性的案件中采纳了如此宽泛的主体资格原则。在该案件中,红杉国家公园附近的矿山上建造一个超大滑雪胜地的计划受到质疑。最高法院认为:如果其活动、娱乐或对该地域的使用会受到开发计划的不利影响,那么该当事人就享有主体资格(旁注:该项目的环境影响评价报告显示该项目会引起严重的环境影响,建议该项目大量减小规模。最后该滑雪胜地没有投入建设,该山域被划入国家公园)。比如:某人因为对于污染排放有合理的担忧而不再进行钓鱼、游泳或划船等活动,他(她)不需要证明污染排放引起了事实上的健康或者环境危害,就已经拥有了诉讼的主体资格。
  只要协会会员中有一名拥有主体资格,诉讼案件与协会宗旨紧密相关,并且会员个体的参与不是获得救济所必需,那么各协会可以代表其会员进行起诉。比如,当环境署错过了法律规定的期限,未能及时发布限制向空气中排放有毒物质的标准时,美国肺协会就将频繁地提起诉讼要求环境署履行该义务。
  对主体资格放宽要求使得人们(如居住在沿海地区,可能受到全球气候变暖影响的居民团体)可以对使得汽车燃料经济性标准过低的环境署规定提出质疑。如果没有放宽主体资格的要求,行业代表们仍然可以因为金融方面的权益而拥有主体资格来对各行业严格得多的规则提出质疑,但是那些被低标准损害的人们却走不进法庭大门。放松主体资格限制使得游戏平台更加公平,放松限制也使得公民意见得以被了解。
  
  

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