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《物业管理条例》与业主委员会的激励约束——从两例物业管理实例说起 2003年第5期  作者:乾坤律师事务所·魏改莲

  《物业管理条例》(以下简称《条例》)颁布后,专家学者褒贬不一。但总体而言,关注的重点已经从《条例》制定的科学性转向《条例》的可操作性。笔者一直密切关注我国社区物业管理的发展情况和物业管理立法动态。最近看到两份相关报道,更加引起对《物业管理条例》可操作性问题的兴趣。
  一、问题的提出
  2003年6月23日,《江淮晨报》刊登了一篇题为《既无钱来又无权业主委员会地位如何不尴尬》的文章。文章讲述了合肥科苑新村(一期)小区业主委员会目前的困惑:出现房屋维修、公共设施维修以及一些法律问题,请不到专业人士咨询;很多业主委员会成员都很忙,只能利用业余时间工作;有几位业主委员经常不参加会议……选举产生新的业主委员会,但是最终到会的业主不过几十人……
  2003年5月25日《南方周末》刊登的题为《一个明星社区的利益博弈》的文章也反映了类似的问题:业主大多是中青年人,事业繁忙……在这种情况下,大部分业主自然放弃了自己的权利。
  当然,在这两个案例中,业主和业主委员都最终为怠于履行义务的行为付出了惨痛的代价。现实中此类问题不胜枚举。业主对物业管理活动得过且过,不愿意投入时间和精力,而业主委员的利益又无法得到保护,因此,现实当中的业主委员的工作已经陷入了困惑。业主都不愿被选为业主委员,被选上的业主委员也没有履行义务的动力,怠于履行自己的职责。如何实现对业主委员的有效激励和约束机制应该引起人们足够的重视。
  二、《条例》关于业主委员及业主委员会的规定
  《条例》颁布后,业主委员会在物业管理活动中将发挥更加重要的作用。但是《条例》的颁布并没有解决对业主委员会的激励与约束问题。《条例》的相关条款更多地是规定了业主委员的义务和职责,要求业主委员凭借自己对公益事业的“热心”和“责任心”履行职责和义务(见《条例》第16条),却没有规定业主委员应当享有的权利,和应当承担的责任。因此,《条例》出现了业主委员权利义务不对等的局面。
  《条例》第2条明确规定:本《条例》所称的物业管理,是指业主通过选聘物业管理企业,由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定,对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理,维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。从本条规定可以看出,物业管理的主体已经从去年征求意见稿中的“物业管理企业”转换为“业主”,而在业主对物业管理的活动中,业主委员会将发挥重要的作用。
  《条例》中关于业主委员及业主委员会的规定长达14条之多,主要体现在第15条、第35条、第37条。比如:(1)负责召集业主大会;(2)物业管理实施情况的总结和报告;(3)代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同;(4)监督业主公约的实施;(5)组织召开业主大会临时会议;(6)业主委员会应当做好业主大会会议记录;(7)配合公安机关,与居民委员会相互协作,共同作好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作;(8)配合相关居民委员会依法履行自治管理职责,支持居民委员会开展工作,并接受其指导和监督;(9)对业主委员会做出的决定,告知相关的居民委员会,并认真听取居民委员会的建议;(10)向物业管理企业承接物业时,应当与业主委员会办理物业验收手续;(11)物业管理企业应当在物业服务合同终止时将物业管理用房和相关资料移交给业主委员会;(12)因维修物业或者公共利益,业主确需临时占用、挖掘道路、场地的,应当征得业主委员会和物业管理企业的同意,业主委员会将对是否确需进行审查;(13)物业管理企业确需临时占用、挖掘道路、场地的,应当征得业主委员会的同意,并对其恢复原状的情况进行监督;(14)违反物业服务合同约定,业主逾期不交纳物业服务费用的,业主委员会应当督促其限期交纳。实践当中有许多工作仍然需要业主委员投入大量的时间、金钱和精力。比如:业主公约的起草,维修基金使用、续筹方案的起草,物业管理企业的招标、投标工作等。这些内容都是对业主委员会工作职责的规定,并没有规定其应当享有的权利。
  除此以外,条例规定业主委员履行相应职责和义务,主要依靠其对公益事业的“热心”和“责任心”,但是却没有规定对业主委员的激励和约束条款。在这种情况下,容易产生如下问题:(1)业主不愿意投入时间和精力担任业主委员;(2)业主委员没有动力保障工作质量;(3)业主如何实现对业主委员工作的有效监督;(4)如果业主认为业主委员的失职行为对其利益无法有效保障或做出错误决定时如何最终追究责任等。如果不解决激励与约束问题,物业管理最终只能是形同虚设,必将出现类似于前文第一个案例中的情况:业主委员为工作投入时间、精力,却连最基本的费用都需要自己承担;许多业主委员由于工作繁忙,不参加会议等等情况,不利于物业管理工作的开展。
  三、对业主委员会激励与约束的法律思考
  激励与约束制度建设中的重要内容是通过有效合理的机制建设,在对主体进行激励的同时实现约束,引导和促使主体履行职责和义务,这才是制度建设的根本目的。
  1.如果没有为业主委员设定相应的权利保障,业主委员在物业管理中就会失去动力。在物业管理活动中,业主委员在业主与业主大会之间发挥重要作用,物业管理活动是经济学意义上的“准公共产品”,物业管理活动更多是为了满足社会公共需要,具有受益的非排他性和效用的不可分割性等特点。业主作为市场经济中的“经济人”,必然会从自己的利益角度出发,追求尽量少的付出却得到最多的利益。因此,业主对于公共物品必然更多地采取“搭便车”的态度,正如前文两个案例所反映的情况:业主大多是中青年,事业繁忙,小区业主委员为基本的经费问题而困惑的情况。
  2.如果不从制度的角度对业主委员的工作进行有效约束,也必然导致业主委员会形同虚设。
  没有责任保障的义务是虚设的义务。许多人把业主大会与业主委员会的关系与股东大会与董事会的关系进行类比,但是这两者存在实质区别。在公司中,董事是独立的主体,在享受董事津贴的同时,更要对董事会决议负法律责任。而根据《条例》,业主委员对其所从事的工作不取得报酬,同时也不承担任何责任,两者不具有可比性。
  业主委员会不是民事主体,也不是诉讼主体的情况不利于实现有效约束。《条例》16条明确规定,业主委员会自选举产生之日起30日内向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。本条规定业主委员会既非向工商行政管理部门备案,也不向民政部门备案,而是侧重于对业主委员会的行政管理备案,这不是对其民事主体地位的确立。
  业主委员会不是诉讼主体。根据《民事诉讼法》第49条的规定,公民法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。根据《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条,民事诉讼法第49条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织……从《条例》的内容看出,业主委员会没有法人资格,也没有自己独立的财产和组织机构,因此,业主委员会也不是独立的诉讼主体。
  因此,基于业主委员会目前的法律地位,如果业主认为业主委员会懈怠履行职责或者其没有尽到善良管理人的义务和职责,业主根本无法追究业主委员的责任。业主委员会履行职责的行为失去了约束,业主权益也无法得到有效保障。
  

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