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千呼万唤始出来——评《物业管理条例》 2003年第5期  作者:商安律师事务所·曾明

  随着我国住房制度改革的不断深化,房屋所有权结构发生了巨大变化,我国城镇居民中的绝大多数人从原先的房屋承租人转变为房屋所有权人即业主。伴随着这种发展趋势应运而生的物业管理活动越来越多地引起了政府和社会的广泛关注。在物业管理已经存在的近十年时间中,由于种种原因,与之相配套的法律法规始终处于相对的空白状态。正是这种状态的存在,导致了房地产开发企业、物业管理企业和广大业主之间在物业管理活动中产生种种矛盾和纠纷。尤其是最近几年,这种矛盾和纠纷愈演愈烈,不但损害了广大业主的权益,也阻碍了房地产行业和物业管理行业的正常发展。
  一、《物业管理条例》具有十分重要的现实意义
  国务院制定的首部《物业管理条例》弥补了这一法律领域的空白,使物业管理活动有法可依,为解决房地产开发企业、物业管理企业和广大业主之间的民事法律关系提供了有效依据,为政府有关部门协调和处理此类纠纷提供了法律依据,因此,《物业管理条例》的颁布和实施是市场经济发展的必然要求,也是我国法制建设的一大进步,具有非常重要的现实意义。
  从民主法制建设角度而言,《物业管理条例》不但在内容上充分彰显了民意,而且在制定程序上充分体现了民主。条例的制定经历了一个相当长的时间。立法部门以通过媒体向全社会发出征求意见稿的形式,听取了来自社会各界的意见和建议,从而使条例在最终颁布时基本反映了广大群众的利益和要求。《物业管理条例》旨在调动广大业主在物业管理活动中的自律精神和参与意识,充分肯定了广大业主的基本权利,强调了物业管理活动的民主性和法律性这一双重特性。
  从《物业管理条例》的具体内容来看,在很大程度上对目前物业管理活动中普遍存在的问题做了较为明确的规范。
  应该承认,尽管物业管理在实际生活中已经存在了很长一段时间,“物业管理”一词也已经为广大业主所熟知。但是究竟什么是物业管理?物业管理包含了哪些具体内容?对于业主来说仍然是一知半解。条例通过第2条、第四、五章的规定,从法律范畴对“物业管理”的概念做了界定,明确了物业管理的性质、任务和内容,从而保证业主对当前物业管理活动有一个完整的理解。
  最重要的是,《物业管理条例》第二章明确了房屋所有权人即业主在物业管理活动中享有的权利和承担的义务。条例的出台改变了过去业主在物业管理活动中无所适从的实际状况,使业主充分了解到在与自身利益紧密相关的物业管理活动中哪些是可为的,哪些是不可为的,从而为业主根据自己的意志作出选择或决定提供了法律上的依据。保障了业主在合法权益遭受侵害时能做到有法可依。《物业管理条例》明确了业主在合法权益遭到侵害时可以获得的救济途径,特别是行政救济。条例第五章对业主的行政救济权做了详细的规定,业主可以通过向有关行政部门举报、投诉等方式维护自身权益、处罚房地产开发企业或物业管理企业的侵权行为。而行政管理部门在接到投诉或举报后应当在限定期限内作出处理。这一规定一方面加强了行政部门的管理职能,另一方面也增强了行政部门的责任,体现了条例作为一部行政法规的特性。
  《物业管理条例》对于规范物业管理活动,解决物业管理中的矛盾冲突,实现居民社区的文明与秩序具有十分重要的现实意义。
  二、《物业管理条例》尚需不断完善
  物业管理活动毕竟是新生事物,因此,无论从法学理论角度还是社会实践角度看,条例还不尽科学、不尽完善。条例最突出的问题是业主委员会的法律地位不清晰。
  在居民社区物业管理活动中,业主、业主大会、业主委员会是一个方面的三个不同的主体。业主是以物权和居住权为基础的权利主体,是构成物业管理权的基础;业主大会是全体业主利益的集中体现,它代表全体业主的意志而又区别于个体业主,它是一个居民社区的“最高权力机构”。而业主委员会的组成、产生和职责,在条例第15至第20条做了规定,明确了业主委员会是业主大会的“执行机构”。所谓执行机构就是“落实”机构。广大业主的意志和权益、业主大会的各项决议、各种规章制度都要依靠业主委员会去不折不扣地执行,甚至业主委员会这个执行机构在许多时候还要代行业主大会的议事职能和决策职能。对内,它要向业主大会负责,向每一位业主负责;对外,它要向政府负责,要监督和协调物业管理企业的工作。因此,业主委员会在整个物业管理活动中具有举足轻重的地位和作用!但是,《物业管理条例》却没有赋予业主委员会应有的法律地位,没有对业主委员会的主体资格作出明确的界定,这样就使得业主委员会既不能以合法有效的资格面对业主,也不能以对等有力的资格面对物业管理企业。业主委员会的民事权利能力和民事行为能力受到法律质疑,它甚至没有独立的资格参与诉讼、仲裁等司法活动。总之,业主委员会的重要作用与其法律地位极不相称,这就为物业管理活动中的矛盾冲突埋下了重大隐患,导致业主的各项权利最终难以实现。
  对于上述问题,可以在实践中修改《物业管理条例》,也可以在以后将要出台的其他相关物业管理法规中予以弥补。笔者认为在相关法规中应该明确:
  1.业主委员会的主体资格
  业主委员会应当是一个依照法定程序注册登记成立的,拥有完整、健全组织形式,拥有固定工作场所和工作人员,具备独立民事权利能力和民事行为能力的主体。因此,应当将业主委员会定位为社团法人,对内体现全体业主的集中意志,对外代表全体业主从事民事活动,行使民事权利,承担民事义务和责任。
  这种定位可以通过制定《城镇社区业主委员会组织法》来实现。以法律法规的形式明确业主委员会的性质、地位、作用、产生程序和权利义务。只要业主委员会能够依法成立并具备社团法人资格,它就具备了履行法定权利的基本能力,可以在法定权限范围内对居民社区的管理和建设发挥作用。
  2.业主委员会的权利和职能
  业主委员会作为社区的执行机构和代议机构,它的职权来源于业主大会的授权,是全体业主意志的体现。因此,业主委员会在不违反国家法律法规和社会利益的前提下有权行使业主大会授予的一切权利。包括讨论和执行社区重大事务的职能;对内、对外进行与物业管理相关的民事活动(如对外与社会上的任何自然人或法人就物业管理或其他相关事宜签定合同)的职能;作为独立法人提起民事诉讼或仲裁的职能,等等。
  应该承认,业主委员会最根本的权利是自行管理社区物业的权利。这种权利不仅来自业主的物权,而且来自业主作为公民的一项基本权利——居住权。这种权利不应该以任何形式予以剥夺。目前国际上普遍存在着两种物业管理形式:一种是自管,一种是托管。自管一般存在于低收入的居民社区,托管一般存在于高收入的居民社区。我国目前不适宜实行托管。
  3.业主委员会和居民委员会的关系
  笔者认为,业主委员会和居民委员会是社会发展不同时期的同类组织,业主委员会是居民委员会在新历史时期的表现形式。二者在主体结构、组织功能上基本相同。它们同样是社区业主(居民)的自治性组织,代表广大业主(居民)的根本利益,负有维护社区文明与秩序的责任。只不过他们的权利来源有所不同,业主委员会的权利源于业主的物权和居住权,而居民委员会的权利源于居民的居住权。从权利构成上讲,业主委员会的权利应该高于居民委员会。
  从居民委员会到业主委员会的转变是住房私有化的必然,是社会发展的必然。但是,无论经济如何发展,终会有相当一部分低收入人群承租政府的廉租公房。在这样的公房社区内,居民委员会还是广大居民的十分重要的自治组织形式。所以,业主委员会和居民委员会在一个相当长的历史时期还会并存,但没有必要让二者同时存在一个社区,更没有必要让居民委员会凌驾于业主委员会之上。
  除了业主委员会的法律地位问题之外,条例尚存在一些技术上的法律问题,比如:物业管理权的归属问题;物业管理活动中物权和人权的关系问题;对业主权益的保护缺乏可操作性问题;物业管理企业的诉权对象问题;房屋使用人的权利义务问题;政府对物业管理活动的有效管理与服务的关系问题;等等。这些都应该在今后的法规修改和制定中予以明确。
  三、《物业管理条例》为社区民主建设奠定了法律基础
  虽然首部《物业管理条例》强调了政府的管理职能。但是应该看到,在物业管理活动中最重要的不是管理而是管人,在这种对人的管理中,最重要的不是物业管理企业的管理,也不是政府的管理,而是业主(居民)自己对自己的有效管理。要提高这种自我管理的效率,就必须提高广大业主(居民)的民主意识和参与意识。广大业主无论在数量上还是在质量上都是城市居民的重要组成部分,他们理应在积极参与物业管理活动中锻炼和提高自己的民主意识和参政能力,理应通过自己的努力把每一个社区都建设成具有高度文明和良好秩序的社区,理应通过社区的文明与秩序建设促进国家的民主与法制建设。就此而言,《物业管理条例》及其相关配套法规的制定和完善具有十分深远的意义。
  

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